ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ 10 страница

Первый вариант процедуры санкционирования («Европейский парламент после одобрения Совета принимает...») предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Евро-парламента, об осуществлении Европарламентом следственных пол-номочий¹⁴⁵ и о статусе Европейского омбудсмана (параграф 2 статьи 223, статья 226, параграф 4 статьи 228 Договора о функционировании ЕС).

Второй вариант процедуры санкционирования («Совет после одобрения Европейского парламента принимает ...») будет применяться, например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев (параграф 2 статьи 312, параграф 1 статьи 86 Договора о функционировании ЕС).

После одобрения Европарламента также должны приниматься некоторые другие меры ЕС, не относящиеся к числу законодательных актов, например договоры о присоединении новых государств-членов или соглашения о выходе действующих государств-членов из Европейского Союза, отдельные международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями.

2) Бюджетная функция — принятие бюджета Европейского Союза и контроль за его исполнением.

С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) его разработка и принятие должны производиться в рамках особой «бюджетной процедуры» (статья 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европейским парламентом и Советом (такой порядок был установлен еще в 1970-е годы).

В то же время Лиссабонский договор 2007 г. отменил ставшее уже архаическим деление расходов «старого» Союза на обязательные и необязательные (при утверждении первых больше прав имел Совет, при утверждении вторых — Европейский парламент)¹⁴⁶.

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности «специальной законодательной процедуры»). Срок действия финансового плана — не менее пяти лет (статья 312 Договора о функционировании ЕС).

Что касается контроля за исполнением бюджета, то права Европейского парламента в данной области уже в настоящее время весьма широки и не подверглись изменениям. В частности, именно Европарламент по рекомендации Совета утверждает исполнение бюджета Европейской комиссией (см. ниже). Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии.

В настоящее время обязательные расходы — это. в основном, расходы на финансовую поддержку сельского хозяйства (в рамках обшей сельскохозяйственной политики ЕС). Их доля в бюджете составляет примерно 40% и постепенно сокращается. Большинство остальных расходов относятся к категории необязательных.

Выше, при характеристике структуры и содержания учредительных документов (см. пункт 2.1 комментария), отмечалось, что Лиссабонский договор 2007 г. также не затронул права Европарламента в области источников доходной части бюджета Европейского Союза. Хотя ЕС еще с начала 1970-х годов перешел на финансирование из

«собственных ресурсов», категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета (решение о системе собственных ресурсов).

Упомянутый акт может вступить в силу только после ратификации государствами-членами. Роль Европарламента в его подготовке является чисто консультативной (второй абзац статьи 311 Договора о функционировании ЕС).

3) Функция политического контроля — одно из важнейших направ-
лений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демокра-
тической природы.

Европейский парламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль, прежде всего за Европейской комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия — важная прерогатива, которой Евро-парламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь, из-за сложной процедуры, сохраненной и в «новом» Европейском Союзе (статья 234 Договора о функционировании ЕС)¹⁴⁷.

Важными контрольными прерогативами Европарламента, существующими в настоящее время и сохраненными Лиссабонским договором 2007 г., являются его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету, а также право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений в ходе применения права Европейского Союза.

В контексте взаимоотношений Европарламента с Европейской комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности указано вместе с основными функциями Европарламента (параграф 1 статьи 14 Договора о Европейском Союзе). Отдельного вотума доверия со стороны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом (см. ниже).

4) Консультативная функция — старейшая из функций Европей-
ского парламента, посредством которой он участвует в обсуждении
и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного го-
лоса (в форме консультативных заключений и/или юридически не-
обязательных резолюций).

С начала 50-х годов и до начала 70-х годов XX века консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне. Сохранение консультативной функции Лиссабонским договором 2007 г., хотя и в более ограниченных масштабах, свидетельствует о том, что «дефицит демократии» в «новом» Союзе не будет преодолен в полной мере.

Совещательные (консультативные) полномочия сохранятся за Европейским парламентом, в частности в отношении следующих вопросов:

• принятие законодательных актов Европейского Союза в рамках консультативной процедуры (см. выше):

• издание иных правовых актов Союза в тех случаях, когда учредительные документы требуют предварительного проведения консультации с Европейским парламентом.

Примером таких актов могут служить регламенты Совета о применении правил, касающихся государственной помощи предприятиям, или решения Совета о создании совместных предприятий (статьи 109 и 188 Договора о функционировании ЕС). В обоих случаях Совет Европейского Союза перед изданием соответствующего акта обязан запросить мнение (консультативное заключение) Европарламента, которое имеет для него рекомендательный характер;

• формирование некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами Союза после консультации с Европарламентом. Консультативными полномочиями Европарламент располагает,

например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Европейского центрального банка, членов Счетной палаты;

• большинство мероприятий в сфере внешней политики Союза, в том числе заключение соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших международных соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).

Б. Европейский совет и Совет Европейского Союза

Европейский совет и Совет Европейского Союза — институты ЕС, представляющие интересы государств — членов этой организации:

• Европейский совет возник в середине 1970-х годов в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) с участием Председателя Комиссии⁴⁸ ;

Способ представительства государств-членов в Европейском совете зависит от их формы правления и определяется странами ЕС самостоятельно. Подавляющее большинство государств — членов Союза являются сегодня парламен-

• Совет Европейского Союза (Совет) функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Отсюда его неофициальное название, широко употребляемое в литературе и средствах массовой информации — «Совет министров»¹⁴⁹.

Функции Европейского совета определяются следующим образом: давать Союзу необходимые «побудительные импульсы» для его развития и определять для него «общие политические ориентиры и приоритеты» (параграф 1 статьи 15 Договора о Европейском Союзе).

Упомянутые импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета, которые отныне должны проводиться не реже двух раз в полугодие (фактически такой порядок действует и в настоящее время).

Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов Союза (см. ниже, пункт 2.8 комментария). В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике имеют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не давало возможности в «старом» Союзе отнести его к числу институтов, то есть центральных элементов механизма управления ЕС (см. выше, пункт 2.7.1 комментария). С момента создания и по сей день Европейский совет относился к категории «простых» органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами.

В рамках «нового» Союза подобная дискриминация Европейского совета будет устранена. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет станет полноправным элементом «институционального механизма» ЕС. В официальном перечне институтов Союза он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты Союза в дЬорме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов — в отличие от регламентов и директив ЕС (см. ниже, пункт 2.8 комментария).

Одновременно учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета Европейского Союза (последнее предложение параграфа I статьи 15 Договора о Европейском Союзе).

В «новом» ЕС решениями Европейского совета будут, в частности, определяться стратегические интересы и цели деятельности Союза на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности Союза (статьи 22 и 26 Договора о Европейском Союзе);

На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для Союза фактически «конституционно-правовой» характер.

Сюда относится, например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Европейская комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 статьи 86 Договора о функционировании ЕС).

Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного разрабатывать проекты дальнейшего пересмотра Договора о Европейском Союзе и/или Договора о функционировании Европейского Союза (см. выше, пункт 2.1 комментария).

В рамках «упрощенных процедур пересмотра» (параграфы 6—7 статьи 48 Договора о Европейском Союзе) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов.

Речь идет, во-первых, о нормах, касающихся внутриполитической компетенции Союза (часть третья «Внутренняя политика и деятель-

ность Союза» Договора о функционировании ЕС), во-вторых, о процедурных правилах. Изменяя эти правила, Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето.

В обоих указанных случаях решения Европейского совета, однако, должны быть подтверждены государствами-членами. В первом случае необходима последующая ратификация всеми странами ЕС, во втором достаточно молчаливого одобрения (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с момента уведомления о проекте).

Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора станут право выдвигать кандидата на пост Председателя Европейской комиссии¹⁵⁰ и право назначать Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 комментария).

Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).

В отношении законопроектов по некоторым вопросам (например, координация режимов социального обеспечения или гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права)¹³¹ представители государств-членов вправе требовать передачи их на рассмотрение Европейского совета. В этом случае нормативный акт может быть принят, только если Европейский совет поддержит его на основе консенсуса (то есть с одобрения руководителей всех стран ЕС). При отсутствии консенсуса законопроект может быть принят и получить обязательную силу лишь в отношении заинтересованных в нем государств-членов (в рамках механизма «продвинутого сотрудничества»)¹⁵².

Итак, Европейский совет в механизме управления «нового» Союза выступает инстанцией стратегического руководства, политического планирования, а также политического арбитража между государствами-членами.

Второй межправительственный институт ЕС — Совет Европейского Союза (Совет) — осуществляет более разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов.

Учредительные документы «нового» Европейского Союза возложили на Совет четыре функции (параграф 1 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):

1) Законодательная функция.

2) Бюджетная функция.

Обе эти функции Совет осуществляет совместно с Европейским парламентом, сохраняя за собой некоторое преимущество в законодательном процессе (в отличие от Европарламента, Совет обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам).

3) Функция определения политики.

4) Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т.д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика Союза в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработка обшей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 статьи 26 Договора о Европейском Союзе); утверждение «главных ориентиров экономической политики государств-членов и Союза» и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (статьи 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (статья 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (статья 45 Договора о Европейском Союзе) и т.д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (статья 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала по делам публичной службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценно

стей Союза (параграф 3 статьи 7 Договора о Европейском Союзе) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (статья 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

Состав Совета Европейского Союза, как и ранее, будет основываться на равноправном представительстве правительств всех государств — членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства «на министерском уровне»)¹⁵³.

Одновременно в учредительных документах «нового» ЕС получает официальный статус понятие «формации» Совета (параграф 6 статьи 16 Договора о Европейском Союзе). Под «формациями» понимаются разные способы комплектования Совета в зависимости от профиля заседающих в нем министров: «Совет по общим вопросам» и «Совет по иностранным делам» — в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; «Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин)» — в составе министров экономики и/или финансов, «Совет по вопросам правосудия и внутренних дел» — в составе министров внутренних дел или юстиции и т.д.¹⁵⁴

Наиболее крупными реформами Лиссабонского договора 2007 г. в правовом статусе обоих рассматриваемых межправительственных институтов ЕС стали, во-первых, новый механизм принятия решений в Европейском совете и Совете, во-вторых, реформа «председательства» этими институтами.

Что касается механизма принятия решений, то Лиссабонский договор 2007 г. сделал новый шаг в сторону дальнейшего сокращения количества вопросов, применительно к которым Европейский совет и Совет (особенно последний), обязаны постановлять единогласно. Подобная реформа настоятельно требуется для более эффективного функционирования Европейского Союза, поскольку в условиях, когда ЕС насчитывает уже 27 стран, предоставление каждой из них права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняет процесс принятия решений на европейском уровне и фактически может парализовать его.

В «новом» ЕС общим правилом принятия решений в Совете Европейского Союза становится квалифицированное большинство, сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, то есть абсолютным большинством от своего состава (14 из 27 министров).

В Европейском совете общим правилом принятия решений останется консенсус (решение считается принятым при отсутствии возражений со стороны кого-либо из членов данного института). В важнейших случаях, прямо предусмотренных учредительными документами, Европейский совет должен будет постановлять единогласно. В подобных случаях, в принятии решений участвуют только руководители 27 государств-членов; также входящие в состав этого института Председатель Комиссии и Председатель Европейского совета (новое должностное лицо — см. ниже) участия в голосовании не принимают.

Аналогично Совету Европейского Союза, по вопросам внутренней процедуры и некоторым другим вопросам процедурного характера (например, решения о созыве или несозыве «Конвента» в целях пересмотра учредительных документов) Европейский совет будет принимать решения простым большинством, а еще по ряду вопросов, прямо предусмотренных учредительными документами (например, при выдвижении кандидатов в состав Комиссии и последующем назначении членов этого института), — квалифицированным большинством. В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.

Что же будет представлять собой квалифицированное большинство в Совете и Европейском совете согласно Лиссабонскому договору 2007 г.? Данный вопрос стал наиболее серьезным камнем преткновения в ходе подготовки проекта Европейской конституции 2004 г. и затем вновь вызвал серьезные споры при подготовке Лиссабонского договора 2007 г.

Дискуссия развивалась между двумя альтернативными методами определения квалифицированного большинства:

• сохранить изначально действующий в ЕС с 1950-х годов метод «взвешенного голосования», то есть определять квалифицированное большинство на основе фиксированных квот для каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально (например, Германия, Франция, Великобритания и Италия имеют каждая в «старом» Союзе по 29 голосов, хотя численность населения этих стран отнюдь не одинакова; Испания и Польша располагают 27 голосами, хотя население этих стран примерно в два раза меньше населения Германии), либо

• ввести новый метод «двойного большинства», то есть определять квалифицированное большинство на основе одновременно двух критериев: большинство государств-членов (1), в которых сосредоточено большинство населения ЕС (2).

В конечном счете победила вторая концепция. Однако в своем окончательном виде новое определение квалифицированного большинства несколько усложнилось в сравнении с первоначально предложенным¹⁵⁵. Кроме того, по требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, введение новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. (до этого дня продолжится использование «взвешенного голосования»). В последующие два с половиной года — переходный период до 31 марта 2017 г. включительно — старый метод «взвешенного голосования» может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифицированное большинство будет исчисляться по новой формуле)¹⁵⁶.

По общему правилу «новое» квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий (параграф 4 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):

• поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета;

• государства, представителями которых являются проголосовавшие «за» члены Совета/Европейского совета, должны насчитывать, как минимум, 65% населения Европейского Союза в целом.

В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:

• количество проголосовавших «за» членов Совета/Европейского совета в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 27 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55% от 27 членов Совета/ Европейского совета равняется 15 человек);

• «блокирующее меньшинство» (то есть количество членов Совета/ Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейших государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется, как минимум, один дополнительный голос «против», то есть поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.

Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы «нового» Союза (параграф 2 статьи 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода «суперквалифицированное» большинство — для тех более редких случаев, когда Совет/Европейский совет принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере), или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

В рамках «суперквалифицированного» большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким — необходима поддержка решения со стороны, как минимум, 72% членов Совета/Европейского совета. С другой стороны, к «суперквалифицированному» большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования¹⁵⁷.

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета Европейского Союза), которым вносится ряд уточ-

нений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. «Близость» к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55%, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет ³/₄ (75%)^|58.

Вторая принципиальная реформа Лиссабонского договора 2007 г., затрагивающая статус обоих межправительственных институтов ЕС, касается «председательства» в Совете и Европейском совете.

Пост Председателя Совета традиционно выступает одной из главных руководящих должностей Европейского Союза в целом, которая играет существенную роль как во внутренней политике ЕС, так и в его международных отношениях. Именно Председатель Совета в «старом» Союзе официально признавался его высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.

С момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы «председательство» в Совете является прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом (данное правило обусловлено тем, что Совет заседает в разных составах — «формациях»).

Государства — председатели Совета через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета, а равно его вспомогательных подразделений (Комитет постоянных представителей правительств государств-членов, специальные комитеты и рабочие группы из национальных экспертов).

В свою очередь, высшее должностное лицо государства — председателя Совета выступает в качестве Председателя Европейского совета.

Право председательства осуществляется в течение одного полугодия и переходит от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным самим Советом)¹⁵⁹.

Указанный механизм председательства в межправительственных институтах Союза имеет как очевидные достоинства, так и недостатки. Его плюсом является, в частности, тот факт, что периодическое наделение каждого государства-члена «браздами правления» в Европейском Союзе повышает его заинтересованность и компетентность в европейских делах, а также увеличивает готовность его властей к компромиссам во время осуществления председательских функций другими государствами-членами.

⇐ Предыдущая 5 6 7 8 91011 12 13 14 Следующая ⇒