ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ 9 страница

^: В первоначальном проекте Лиссабонского договора 2007 г. эту статью планировалось озаглавить «Основные принципы в отношении компетенции».

гражданам. Лишь в случае, если общественные проблемы имеют региональный, общегосударственный или «европейский» масштаб, то их решение должно быть отнесено к компетенции более крупных административно-территориальных образований (субъектов федерации в федеративных государствах), государства в целом (национальных властей) или наднациональных инстанций Европейского Союза.

Иными словами, компетенция вышестоящих и более отдаленных от граждан уровней политической власти должна служить дополнением к компетенции ее нижестоящих уровней, приближенных к населению. Отсюда название второго рассматриваемого принципа — «принцип субсидиарности (дополнительности)».

В настоящее время принцип субсидиарности получил прямое или косвенное закрепление в ряде европейских конституций (Германия, Италия, Франция, Польша и др.), а также в Европейской хартии местного самоуправления, подготовленной в рамках Совета Европы. В своем широком значении он закрепляется и в статье 1 Договора о Европейском Союзе, согласно которой принятие решений в рамках ЕС должно быть как можно более приближено к гражданам.

В узком (тесном) смысле слова принцип субсидиарности отражен в комментируемой статье 5 Договора о Европейском Союзе (параграф 3 статьи 5). Речь в данном случае идет о применении вышеупомянутой концепции к тем сферам общественной жизни, в которых государства-члены предоставили Союзу компетенцию неисключительного характера.

Прежде всего имеются в виду сферы совместной компетенции ЕС и государств-членов. Напомним, что в рамках этой самой широкой по предмету категории компетенции Союза законодательство и другие обязательные правовые акты могут издавать как европейские, так и внутригосударственные органы политической власти. При этом акты последних не должны противоречить документам Европейского Союза, имеющим верховенство (примат) над внутригосударственным правом.

Однако, кто в конкретных случаях должен принимать решения, например в случае необходимости разработки новых мер в сфере зашиты потребителей или охраны окружающей среды? Принцип субсидиарности, как он закреплен в параграфе 3 статьи 5 Договора о Европейском Союзе, устанавливает в качестве ответа следующий критерий: Союз может воспользоваться своими полномочиями лишь тогда, когда цели соответствующего мероприятия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами самостоятельно (усилиями центральных, региональных или местных органов власти), но в силу масштабов или последствий мероприятия могут быть лучше реализованы на уровне Союза в целом.

Разумеется, указанная формулировка является весьма абстрактной и может допускать неоднозначное толкование. По этой причине в специальном протоколе к учредительным документам закреплены положения, направленные на ее конкретизацию и практическое осуществление («Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности»).

В частности, перед внесением любых законопроектов Европейская комиссия (главный исполнительный институт ЕС, который является почти монопольным субъектом законодательной инициативы на европейском уровне) обязана проводить широкие консультации, в том числе на предмет учета местных и региональных проблем.

В законопроектах ЕС должно содержаться обоснование их соответствия принципу субсидиарности и принципу пропорциональности. Эти проекты должны сопровождаться специальным пояснительным документом («карточкой»), где указаны финансовые и юридические последствия принятия акта ЕС, а также иные качественные и количественные показатели, подтверждающие необходимость его принятия именно на уровне Союза.

Принципиально новой гарантией соблюдения принципа субсидиарности, включенной Лиссабонским договором 2007 г. в упомянутый Протокол, стало наделение парламентов государств-членов специфическим правом вето на законопроекты ЕС, которое они могут осуществлять только на коллективной основе.

В целях реализации этого права каждому национальному парламенту предоставлено два голоса. Если представительный орган страны однопалатный, то оба голоса подаются от имени парламента в целом (например, Государственное Собрание Венгрии или Палата Депутатов Греции). В государствах-членах, имеющих двухпалатные парламенты, по одному голосу предоставлено каждой из палат в отдельности, мнения которых могут и не совпадать друг с другом (например, Национальное Собрание и Сенат Франции, Палата Общин и Палата Лордов Великобритании). Итак, общее количество голосов парламентов 27 государств — членов Союза в настоящее время составляет 27 х 2 = 54.

Каким образом национальные парламенты (палаты) могут использовать указанные голоса и как должен осуществляется их подсчет? Согласно Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности 2007 г. все национальные парламенты (палаты парламентов) уполномочены официально высказывать свои мнения, которые констатируют «несоблюдение» любым новым законопроектом ЕС принципа субсидиарности. Высказывание таких мнений, оформляемых мотивированным заключением соответствующего

парламента (палаты), — право, а не обязанность представительных органов государств-членов.

Именно при подсчете количества отрицательных заключений национальных парламентов (палат) вступают в действие голоса, предоставленные им новым Протоколом о применении принципов субсидиарное™ и пропорциональности:

• в случае, если отрицательные заключения (то есть заключения о несоответствии конкретного законопроекта ЕС принципу субсидиарное™) вынесли национальные парламенты (палаты), которые представляют в совокупности одну треть и более от общего числа голосов (54 х >/₃ = 18 голосов), то автор законопроекта обязан провести его повторное изучение¹³³.

По итогам повторного изучения законопроект может быть изменен или отозван, но может быть и оставлен в прежнем виде (во всех случаях решение автора законопроекта должно быть мотивированным);

• если законопроект относится к вопросам судебного или полицейского сотрудничества по уголовным делам (включая проекты по гармонизации уголовного и уголовно-процессуального права государств-членов), то для наступления вышеуказанного последствия достаточно одной четверти от общего числа голосов национальных парламентов или палат (54 х '/₄ = 14 целых голосов);

• наконец, для большинства законопроектов ЕС, которые будут приниматься по правилам «обычной законодательной процедуры» (законодательный акт издают совместно Европейский парламент и Совет Европейского Союза по предложению Комиссии), Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности предусматривает еше одну ситуацию¹³⁴.

Эта ситуация может иметь место, когда заключения о несоблюдении законопроектом ЕС принципа субсидиарности отражают позицию свыше половины всех национальных парламентов (палат), то есть простое большинство предоставленных им голосов (54 х '/₂ + + 1 = 28 голосов).

В подобных обстоятельствах, если Комиссия как автор законопроекта не согласится с мнением национальных представительных органов и оставит проект («предложение») в неизменном виде, то она должна, как и в предыдущих ситуациях, обосновать свою позицию.

В дополнение к этому законодательные институты ЕС (Европейский парламент и Совет) в ходе первого чтения будут обязаны провести специальное изучение вопроса о соответствии проекта Комиссии принципу субсидиарности. Если любой из них сочтет на этом этапе, что принцип субсидиарности не соблюден, то дальнейшее рассмотрение законопроекта прекращается.

Сказанное показывает, что коллективное право вето национальных парламентов на законопроекты ЕС, не соответствующие по мнению части из них (Уз, У₄ или большинства) принципу субсидиарности, не имеет абсолютного характера. Субъекты законодательной процедуры Европейского Союза вправе не согласиться с этим мнением и принять искомый акт.

Однако явное пренебрежение мнением национальных парламентов может быть нецелесообразным по политическим причинам. Поэтому, вероятно, в случае возникновения упомянутых ситуаций законопроекты ЕС будут, как минимум, подвергаться пересмотру с целью учесть позицию представительных органов государств-членов.

Кроме того, Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности дает в руки национальных парламентов (палат) еще один правовой механизм, позволяющий контролировать соблюдение законодательными институтами ЕС принципа субсидиарности. Каждый из национальных парламентов и любая из его палат (в случае двухпалатных парламентов) впервые в истории ЕС получают право инициировать обращение в Суд Европейского Союза с исками об аннулировании законодательных актов ЕС, противоречащих, по их мнению, принципу субсидиарности. Данное право носит индивидуальный характер и не зависит от позиций представительных органов других государств — членов Европейского Союза.

⁵ В качестве общеправового принцип пропорциональности применяется и по другим аспектам функционирования ЕС на основании сложившейся ранее судебной практики (прецедентного права) Суда Европейских сообществ. В частности, данный принцип распространяет действие на государства-члены, когда последние применяют разрешенные правом Европейского Союза ограничения на права и гарантии, установленные его учредительными документами и законодательством (например, ограничивают свободы передвижения товаров или лиц в ЕС по соображениям общественного порядка). Подобные ограничения, как указывает Суд Европейских сообществ, должны быть пропорциональны (соразмерны) цели, которая перед ними ставится.

Систему основных принципов компетенции ЕС завершает принцип пропорциональности (соразмерности), закрепленный в параграфе 4 статьи 5 Договора о Европейском Союзе¹³⁵. Применительно к реали-

V' зации компетенции Союза этот общеправовой принцип требует, чтобы действия ЕС по содержанию, форме и интенсивности предпринимаемых мер не выходили за рамки того, что является необходимым для достижения его целей (являлись «пропорциональными», «соразмерными» сформулированным в учредительных документах целям).

Аналогично принципу субс ид парности контроль за соблюдением принципа пропорциональности при реализации законодательной компетенции институтами ЕС отныне вправе осуществлять национальные парламенты. Законопроекты Союза должны мотивироваться на соответствие обоим этим принципам, как указано в рассмотренных выше положениях Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности 2007 г.

В то же время в рамках контроля за соблюдением принципа пропорциональности парламенты государств-членов (или их палаты) не наделяются правом голоса и прямо не уполномочены инициировать подачу исков в Суд Европейского Союза. Подобные иски об аннулировании принятых актов ЕС могут, тем не менее, подаваться лю-, бым государством-членом, в том числе по предложению его парла-ш мента или одной из палат, если это предусмотрено конституционным правом соответствующего государства.

2.7. МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. ИНСТИТУТЫ, ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

. / Как отмечалось в разделе 1 комментария, залогом успешного раз-V вития интеграционных процессов в рамках Европейского Союза и, одновременно, причиной отдельных трудностей и сбоев в его функционировании служит наличие у ЕС уникального наднационального механизма управления, который построен на сочетании элементов международной (межправительственной) организации и государственно-подобного (квазифедеративного) образования.

Неслучайно поэтому вопрос о совершенствовании данного механизма и фал главенствующую роль во всех реформах правовых устоев

ЕС, проводимых на протяжении последнего десятилетия XX века (Амстердамский договор 2007 г. и Ниццкий договор 2001 г.). Он являлся центральным пунктом дискуссий при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и вновь стал предметом серьезного обсуждения при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. Найденный в итоге компромисс заключается в следующем.

2.7.1. СИСТЕМА ИНСТИТУТОВ,

ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В «новом», преобразованном Лиссабонским договором Европейском Союзе сохраняется вся сложившаяся ранее система руководящих и иных инстанций, которая будет теперь иметь трехуровневый характер:

1) Высший уровень, как и в настоящее время, займут институты Союза, образующие высший эшелон, центр, ядро всего механизма управления ЕС (единый «институциональный механизм»).

Согласно статье 13 Договора о Европейском Союзе институциональный механизм ЕС отныне включает семь элементов (институтов):

• Европейский парламент;

• Европейский совет;

• Совет (Совет Европейского Союза)¹³⁶;

• Европейская комиссия (Комиссия) ;

• Суд Европейского Союза;

• Европейский центральный банк (ЕЦБ);

• Счетная палата¹³¹.

По сравнению со «старым» Союзом количество институтов увеличилось на два: за счет признания в этом качестве двух инстанций, которые играют принципиальную роль в управлении ЕС — Европейского совета (функционирует с 1974 г.) и Европейского центрального банка (функционируете 1998 г.)¹³⁸.

⁶ Наименование «Совет Европейского Союза», хотя и имеет официальный статус, не используется в тексте учредительных документов. Это наименование весьма удобно для того, чтобы не смешивать его с Европейским советом. Именуется также «Европейской счетной палатой». В англоязычных источниках название Счетной палаты звучит как «Палата аудиторов». В «старом» ЕС указанные инстанции относились к категории простых «органов» Союза, то есть формально имели более низкий ранг, чем институты (см. ниже).

Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС отныне закрепляются в Договоре о Европейском Союзе (раздел III «Положения об институтах»). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила содержатся в Договоре о функционировании Европейского Союза (ыава I «Институты» раздела I «Институциональные положения»

части шестой). Основы правового статуса Европейского центрального банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.

На основании указанных норм каждый институт, будучи коллегиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей организации и деятельности, именуемые «внутреннийрегламент», или «процессуальныйрегламент» (у Суда Европейского Союза).

Кроме того, в протоколы к учредительным документам вынесены детальные правила, регулирующие функционирование судебной системы ЕС («Протокол о Статуте Суда Европейского Союза») и Европейского центрального банка, вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов («Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка»)¹³⁹.

2) Другие инстанции ЕС, не получившие ранг «института Союза», по сложившейся традиции будут именоваться его органами. В отличие от институтов количество органов не является фиксированным: последние могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза.

Органами «нового» Европейского Союза будут являться, в частности:

• Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (параграф 4 статьи 13 Договора о Европейском Союзе; глава 2 «Консультативные органы Союза» раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные консультативные и вспомогательные органы, например Комитет по социальной защите (статья 160 Договора о функционировании ЕС);

• Европейский омбудсман (статья 228 Договора о функционировании ЕС) — независимый контрольный орган для расследования нарушений порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС;

• Европейский контролер по защите данных — особый «информационный омбудсман» Союза, учрежденный в 2000 г. Европейским парламентом и Советом для независимого контроля за соблюдением основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС:

• Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушений, посягающих на финансовые интересы ЕС: • Европейская прокуратура в случае ее создания, которое прямо предусмотрено учредительными документами «нового» ЕС (статья 86 Договора о функционировании Европейского Союза).

3) Наконец, учредительные документы «нового» Европейского Союза впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (в «старом» Союзе они считались разновидностью органов).

Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридического лица (см. выше, пункт 2.2 комментария). Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы), напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.

Аналогично органам Европейского Союза система его учреждений является открытой и постепенно расширяется. Создание учреждений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство).

Гораздо чаше, однако, появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных институтов — Европейского парламента и Совета. В частности, это относится ко всем европейским агентствам, перечисленным в пункте 2.2 комментария (кроме Европейского оборонного агентства), и другим аналогичным учреждениям, которые будут созданы на основе других актов текущего законодательства Союза.

Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых «исполнительных агентств» — временных учреждений, создаваемых по решению Европейской комиссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС¹⁴⁰: например, созданное в конце 2007 г. «Исполнительное агентство по научным исследованиям».

2.7.2. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Наиболее серьезные преобразования механизма управления Европейского Союза в Лиссабонском договоре 2007 г. связаны с реформой правового статуса политических институтов ЕС, а именно тех

Регламент (ЕС) № 58/2003 Совета от 19 декабря 2002 г. о статусе исполнительных агентств, ответственных за некоторые задачи, относящиеся к управлению программами Сообщества // 1_ і 1 сій 16.1.2003, р. 1.

руководящих инстанций, совместными усилиями которых осуществляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям — Европейского парламента (А), Европейского совета и Совета (Б), Европейской комиссии (В)¹⁴¹.

А. Европейский парламент

Европейский парламент — институт Союза, представляющий народы ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. — Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. — Европейский парламент)¹⁴².

С 1979 г. члены Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин Союза может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (статьи 20 и 22 Договора о функционировании Европейского Союза; статья 39 Хартии Европейского Союза об основных правах).

Численный состав Европарламента в «новом» Союзе не претерпит существенных изменений. Парламент не должен насчитывать более 751 депутата (вместо 785 в 2004-2009 гг.), а количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численности его населения.

Ранее это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в учредительных документах «старого» Союза (в Договоре об учреждении Европейского сообщества). В «новом» Союзе вводится более гибкий порядок: квоты государств-членов должно определять специальное решение, издаваемое Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 статьи 14 Договора о Европейском Союзе).

Величина новых квот будет устанавливаться согласно методу «убывающей пропорциональности», в силу которого соотношение между представительством в Европарламенте более населенных и менее населенных государств-членов должно быть меньше соотношения между численностью их населения (разница между государствами-членами в стенах Европарламента тем самым частично нивелируется). При этом независимо от количества избирателей в каждом государстве-члене должно избираться минимум 6 депутатов, но не более 96 (данное условие особенно важно для самых малочисленных государств-членов, таких как Мальта и Люксембург, но способно ограничивать квоты крупнейших государств — членов ЕС, прежде всего Германии).

Проект «Решения Европейского совета, фиксирующего состав Европейского парламента», был подготовлен последним в октябре 2007 г. и получил предварительное одобрение всех государств-членов при подписании Лиссабонского договора¹⁴³. В соответствии с этим документом метод убывающей пропорциональности планируется установить как совокупность трех признаков:

• во-первых, соблюдение максимального (96) и минимального (6) количества мест как жесткого диапазона, в пределах которого должна определяться квота любого государства-члена;

• во-вторых, «чем больше численность населения государства-члена, тем на большее число мест оно имеет право»;

• в-третьих, «чем больше численность населения государства-члена, тем больше количество жителей, которое представляет каждый из его европейских депутатов».

Численность населения государств-членов первоначально будет определяться на основании данных статистической службы Европейской комиссии («Европейское статистической ведомство — Ев-ростат»), которые основываются на фактически проживающих в каждом государстве-члене лицах. В будущем (с 2014 г.) Европейский парламент предлагает рассмотреть возможность перехода к системе, основывающейся на подсчете только количества граждан Союза, являющихся жителями конкретной страны ЕС (без учета проживающих в ней граждан третьих стран и лиц без гражданства).

В соответствии с упомянутыми правилами распределение мест в Европейском парламенте на легислатуру 2009—2014 гг. предположительно будет зафиксировано следующим образом¹⁴⁴:

Государство-член

Число депутатов Европейского парламента

Германия

Франция

Великобритания

Италия

Испания

Польша

Румыния

Нидерланды

Греция

Португалия

Бельгия

Чехия

Венгрия

Швеция

Австрия

Болгария

Дания

Словакия

Финляндия

Ирландия

Литва

Латвия

Словения

Эстония

Кипр

Люксембург

Мальта

Как и в настоящее время, общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Лиссабонского договора будет определять специальный нормативный акт — «Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием», принятый в 1976 г. и вступивший в силу в 1979 г. (в редакции 2003 г.).

Этот документ, в частности, устанавливает: • тип избирательной системы, по которой должны избираться депутаты во всех государствах-членах (система пропорционального п редставител ьства);

• возможность введения заградительного пункта, то есть минимального процента голосов, при недостижении которого партии не допускаются к распределению мандатов (не свыше 5% поданных голосов);

• правила о несовместимости должностей (запрет депутату Евро-парламента являться членом или сотрудником других институтов и органов Союза, правительств или парламентов государств-членов);

• временные интервалы для проведения голосования по выборам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной недели, на практике — последняя неделя июня). Детализацию указанных правил производят государства-члены в

своем национальном законодательстве. Учредительные документы «нового» Европейского Союза не исключают при этом введения полностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей территории ЕС. Однако, аналогично «старому» Союзу, для установления такой процедуры (то есть для принятия нового Акта о выборах в Европарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) по-прежнему требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете Европейского Союза с последующей ратификацией согласно национальным конституционным правилам (статья 223 Договора о функционировании ЕС).

В механизме управления «нового» ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции, первые две из них — совместно с Советом Европейского Союза, две другие — самостоятельно (параграф 1 статьи 14 Договора о Европейском Союзе):

1) Законодательная функция — издание законодательных актов Европейского Союза в форме регламентов, директив, а также решений (см. ниже, пункт 2.8. комментария).

Законодательные акты «нового» ЕС в большинстве случаев должны издаваться совместно Европарламентом и Советом по предложению Комиссии в рамках «обычной законодательной процедуры» (параграф 1 статьи 289 Договора о функционировании ЕС). Последняя выступает аналогом процедуры совместного принятия решений, использовавшейся в «старом» Союзе с 1993 г. (бывшая статья 251 Договора об учреждении Европейского сообщества).

Количество вопросов, к которым подлежит применению обычная законодательная процедура, существенно увеличено Лиссабонским логовором 2007 г., что свидетельствует об очередном серьезном усилении позиций Европейского парламента в механизме управления ЕС.

Тем не менее, для многих законопроектов Лиссабонский договор сохранил так называемую консультативную процедуру, или проце-

дуру консультаций (термин неофициальный, используется в доктрине): налогообложение, отдельные вопросы социальной политики, политики в сфере окружающей среды, ряд мер в области пространства свободы, безопасности и правосудия (например, законодательство о семейных делах с трансграничными последствиями, о полицейском сотрудничестве по уголовным делам) и др.

В рамках консультативной процедуры законодательный акт ЕС принимается единолично Советом Европейского Союза «после консультации» с Европейским парламентом. Мнение последнего здесь имеет л ишь совещательный (консультативный) характер, а поправки и возражения Европарламента в лучшем случае могут выступить в роли отлагательного вето (за счет отсрочки принятия консультативного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ должен вынести в «разумный срок», который на практике может достигать нескольких месяцев).

Консультативная процедура служит исторически первой формой участия Европейского парламента в законодательном процессе ЕС (существует с 1950-х годов). В «новом» Союзе она будет являться главной разновидностью «специальной законодательной процедуры» (параграф 2 статьи 289 Договора о функционировании ЕС).

Другими, реже встречающимися разновидностями специальной законодательной процедуры будет служить порядок, когда законодательный акт принимает единолично Европарламент, но после одобрения Советом, или, наоборот, единолично Совет после одобрения Европейского парламента. Этот порядок известен в доктрине как «процедура санкционирования», имеющая соответственно два варианта.

⇐ Предыдущая 4 5 6 7 8910 11 12 13 Следующая ⇒