Название документа 18 страница

Возникает также вопрос об НТД федерации. Если они не входят в общенациональную систему, то нужно полагать, что субъекты Федерации должны устанавливать свои системы и для этого принимать свои законы и основополагающие организационно-методические стандарты. Если это так, то в федеральном законе необходимо дать отсылочную норму, как это принято при законотворчестве стран с федеральным устройством управления.

Статья 23 "Программы стандартизации". Реализация программ осуществляется согласно принятым на их основании документам. Соответственно, в п. 5 предусматривается, что "реализация программ национальной стандартизации включает в себя разработку проектов документов... их экспертизу, утверждение, регистрацию".

В п. 7 этой же статьи говорится о государственных программах субъектов Российской Федерации, а также федеральных целевых программах, ведомственных целевых программах и иных программах, полностью или частично финансируемых за счет федерального бюджета и реализация которых обеспечивается национальными стандартами.

Прежде всего непонятно, в чем различие федеральных целевых и ведомственных программ стандартизации. Думается, что это одно и то же. Ведь разработка и реализация федеральной целевой программы, очевидно, будет возложена на определенное ведомство. Но что особенно вызывает вопросы и сомнения: почему только через национальные стандарты обеспечивается реализация программ субъектов Федерации и иных программ? Может быть, имеется в виду, что это региональные, территориальные, локальные программы?

Более логичным представляется введение в национальную систему стандартизации соответствующих категорий стандартов. Представляется также, что вопрос финансирования этих программ не должен быть связан только с национальными стандартами. Финансирование из федерального бюджета этих программ может быть обусловлено причинами экономического и (или) социального характера.

Итак, нужна четкая иерархическая система стандартизации, выстроенная по тому же принципу, что и действовавшая ранее ГСС. В единую национальную систему следовало бы включить все категории стандартов и других НТД. Разумеется, все они должны быть разработаны и приняты исходя из принципа: требования к объектам стандартизации, связанные с потребительской и экологической безопасностью, обязательные, остальные - добровольные (рекомендательные).

Представляется, что именно отсутствие иерархической системы стандартов в зависимости от уровня их принятия сделало возможным утверждение в качестве национальных (государственных) стандартов следующих документов.

Национальный стандарт ГОСТ 56396-2015 "Услуги бытовые. Наращивание ресниц. Общие требования". Утвержден Приказом Росстандарта от 27 апреля 2015 г. Устанавливает основные термины и определения, классификацию и общие требования к качеству и безопасности услуг по наращиванию ресниц и распространяется на юридические лица и индивидуальных предпринимателей, оказывающих эти услуги. Названный ГОСТ является основополагающим при разработке нормативных документов на услуги конкретных видов по наращиванию ресниц. ГОСТ введен в действие с 1 октября 2015 г. В него уже внесены изменения, последние - 18 июля 2016 г.

ГОСТ разработан закрытым акционерным обществом "Институт региональных экономических исследований" (ЗАО "ИРЭИ") с участием общества с ограниченной ответственностью "Айрис-Кей", негосударственного образовательного частного учреждения "Энва", при поддержке Департамента торговли и услуг города Москвы. Внесен на утверждение Техническим комитетом по стандартизации ТК 346 "Бытовое обслуживание населения".

Список разработчиков весьма внушительный. Здесь и наука, и бизнес, и государственная структура. Если эта работа включена в программы стандартизации бытовых услуг Москвы, то следовало бы рассматривать и принимать этот стандарт на муниципальном уровне. Если он результат творческих исследований научных организаций и (или) предпринимательской инициативы, однако имеет важное общенациональное значение и заслуживает всемерного внедрения в жизнь, то достаточно было бы одобрить его на этом уровне с участием какого-либо общественного профессионального объединения, обеспечив эффективной рекламой, что для разработчиков было бы и престижно, и прибыльно.

А то получается, что говорим о предпринимательской инициативе, рыночной конкуренции и борьбе за доверие потребителей, а обращаемся за утверждением в федеральный орган государственного управления, на который возложена реализация единой технической политики в стране и который несет ответственность за безопасность продукции, работ и услуг. Говорим об устранении административных барьеров и в то же время насаждаем их там, где это вовсе не нужно!

В виде примера можно также назвать два стандарта, информация о принятии и введении в действие которых с 1 марта 2017 г. для добровольного применения в качестве национальных стандартов опубликована в Интернете.

Это утвержденные Росстандартом ГОСТ 33748-2016 "Банки алюминиевые глубокой вытяжки с легковскрываемыми крышками. Общие технические условия" и ГОСТ "Безопасность веревочных парков. Требования безопасности при проектировании, монтаже и эксплуатации".

Вряд ли Росстандарт располагает достаточным числом сотрудников, серьезно занимающихся подготовкой такого рода документов к утверждению. В лучшем случае их просто проштампуют и включат в общее количество принятых национальных стандартов. Разумеется, они полезны. Но ведь суть проблемы в том, чтобы стандарты, принимаемые на федеральном уровне, были направлены на достижение целей и решение задач, сформулированных в Законе "О стандартизации": содействие интеграции России в мировую экономику, обеспечение обороны страны и безопасности государства, внедрение передовых технологий, достижение и поддержание технологического лидерства России в высокотехнологичных (инновационных) секторах экономики и др.

Что касается ГОСТа "Безопасность веревочных парков", то в принципе он мог бы быть утвержден как обязательный стандарт, поскольку речь идет о безопасности людей, причем прежде всего детей.

Государство не должно устанавливать границы, пределы добровольной стандартизации. Другое дело выделить из этого потока вопросы потребительской и экологической безопасности и закрепить обязательные требования, нормы и правила, гарантирующие охрану жизни и здоровья людей.

Ответственность за это должна быть возложена на отраслевое министерство (ведомство), в ведении которого находится производство этой продукции. В нашем случае - на министерство, занимающееся индустрией развлечений.

Противопоставление технического регулирования и стандартизации как двух самостоятельных сфер деятельности породило ряд вопросов, связанных с определением и разграничением функций и полномочий органов исполнительной власти, в компетенцию которых, по идее, должно входить регулирование этой деятельности.

На Минпромторг возложены функции федерального органа по техническому регулированию и выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах, перечисленных в п. 1 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации.

В соответствии со ст. 8 Закона "О стандартизации", фактически посвященной Минпромторгу, хотя прямо и не названному, он разрабатывает государственную политику в сфере стандартизации и осуществляет нормативно-правовое регулирование деятельности в сфере стандартизации.

На Федеральное агентство по техническому регулированию и стандартизации (Росстандарт), находящееся в ведении Минпромторга, Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294 возложены функции национального органа по стандартизации. Однако согласно Положению о Росстандарте (п. 5.2.2) и п. 2 ст. 9 Закона "О стандартизации" Росстандарт лишь реализует государственную политику в сфере стандартизации, поскольку, как уже сказано, ее разрабатывает Минпромторг.

Следовательно, как вытекает из п. 1 ст. 9 Закона "О стандартизации", Росстандарт осуществляет только подготовку предложений о формировании государственной политики в сфере стандартизации и представляет их в Минпромторг.

В числе полномочий Росстандарта предусмотрено "утверждение, изменение (актуализация), отмена документов национальной системы стандартизации, установление даты введения их в действие, разработка и регистрация основополагающих национальных стандартов и правил стандартизации, установление даты введения их в действие" (п. 5.4.6 Положения о Росстандарте).

Коль скоро документы по стандартизации являются добровольными для применения, то получается, что правотворческая деятельность Росстандарта в сфере стандартизации в виде обязательных нормативно-правовых актов (документов) фактически ограничена вопросами организационно-методического характера. Техническое нормирование в виде утверждаемых государственным органом обязательных актов (документов) - прерогатива Минпромторга, которому согласно Федеральному закону от 21 июля 2011 г. N 255-ФЗ все же было предоставлено право утверждать обязательные технические регламенты.

Согласно п. 13 ст. 8 Закона "О стандартизации" Росстандарт "вводит в действие межгосударственные стандарты, отменяет действие межгосударственных стандартов и приостанавливает действие межгосударственных стандартов".

Представляется, однако, излишней процедура утверждения межгосударственных стандартов Таможенного союза приказом Росстандарта в качестве государственных (национальных) стандартов. Не проще ли предусмотреть в законодательном порядке, что межгосударственные стандарты Таможенного союза на продукцию являются обязательными для применения и соблюдения во всех государствах - членах Таможенного союза с момента введения их в действие, предусмотренного этими стандартами? Это означает, что они действуют "напрямую", без дополнительного утверждения на государственном (национальном) уровне, то есть так же, как это имеет место в Евросоюзе.

И что особенно важно, межгосударственные стандарты необходимо включить в перечень видов документов по стандартизации, предусмотренных ст. 14 Закона "О стандартизации". Тем более что в самом Законе в нескольких статьях они упоминаются.

Из сказанного можно сделать вывод, что в таком формате Росстандарт вряд ли нужен в качестве самостоятельного органа исполнительной власти. Может быть, выполняемые им функции имеет смысл возложить на специальное управление Минпромторг? Ведь подобного рода двухуровневая система управления вольно или невольно ведет к неоправданному раздуванию государственного аппарата, дублированию и излишней волоките при прохождении документов.

Что касается функций национального органа по стандартизации, следовало бы, по нашему мнению, рассмотреть вопрос о передаче их неправительственной организации, как это имеет место в Германии, Франции, Великобритании, США. В нее могли бы входить представители промышленности и других отраслей экономики, науки, общественных организаций, профессиональных ассоциаций и объединений, государственных структур.

Глава 3 "Участники работ по стандартизации". Кроме рассмотренных Минпромторга и Росстандарта, участниками этих работ в соответствии с Законом являются государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" и иные государственные корпорации в сфере стандартизации, технические комитеты и предварительные технические комитеты.

А где же другие министерства и ведомства, деятельность которых в области стандартизации не находится под эгидой Минпромторга? К примеру, Министерство сельского хозяйства, Министерство транспорта, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Ведь службы стандартизации должны быть во всех отраслях и предприятиях, особенно в крупных компаниях и на предприятиях государственного сектора. Разумеется, создание служб стандартизации в компаниях и на предприятиях, особенно частного сектора, в приказном порядке исключено. Их должна заставить сделать это жизнь: необходимость соблюдения обязательных НТД, утвержденных государственными органами, и, естественно, рынок, конкуренция.

В Законе ничего не сказано о головных и базовых организациях по стандартизации, функционирующих, как правило, в отраслях. Ведь именно они были и остаются главными разработчиками стандартов и технических регламентов, мозговым центром научно-технического прогресса.

Достаточно назвать разработчиков стандартов и технических регламентов, принятых в последние годы, а также находящихся на стадии разработки.

В гл. 1 рассматривался вопрос о разработке межгосударственных стандартов, обеспечивающих соблюдение Технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог". Разработчиками закрепленных за Россией межгосударственных стандартов определены Министерство транспорта, Государственная компания "Российские автомобильные дороги" (Автодор) и Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), которые, по-видимому, должны поручить непосредственно проведение этой работы находящимся в их ведении научно-исследовательским или проектно-конструкторским организациям (подразделениям).

Другие примеры.

ГОСТ 52383-2005 "Лифты. Пожарная безопасность". Разработан закрытым акционерным обществом "Акционерная компания "Лифт". Внесен на утверждение Техническим комитетом по стандартизации ТК 209 "Лифты, эскалаторы, пассажирские конвейеры и подъемные платформы для инвалидов".

Межгосударственный стандарт "Творог. Технические условия". Разработан государственным научным учреждением "Всероссийский научно-исследовательский институт молочной промышленности" Российской академии сельскохозяйственных наук (ГНУ ВНИМИ Россельхозакадемии). Внесен Росстандартом. Принят Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации (протокол от 7 июня 2013 г. N 43).

ГОСТ "Рожь кормовая. Технические условия". Разработчик - государственное научное учреждение "Всероссийский научно-исследовательский институт кормов имени В.Р. Вильямса" Российской академии сельскохозяйственных наук" (ГНУ ВИК Россельхозакадемии). Внесен на утверждение Техническим комитетом по стандартизации ТК 130 "Кормопроизводство". Требования, обеспечивающие безопасность зерна кормовой ржи, изложены в п. п. 4.3 и 4.5.

В течение десятилетий в промышленности и других отраслях создавались головные и базовые организации по стандартизации и службы стандартизации на предприятиях. Следовало бы обеспечить преемственность этих структур применительно к новым условиям, а не просто разрушать, чтобы затем создавать и выстраивать организационную структуру заново.

Приведем мнение специалиста, в течение долгого времени работающего в области стандартизации, на которого уже ссылались.

В 1990-е гг. "рухнула организационная система стандартизации, объем финансирования в этой сфере для такой огромной страны. был ничтожным, из отрасли стали уходить специалисты - профессионалы в этой специфической сфере знаний". Не была проведена "плановая перестройка действующей системы стандартизации применительно к рыночным условиям. Не был учтен опыт экономически развитых стран в этой области".

И далее: "...при переводе экономики страны на рыночные рельсы, роль стандартизации недооценивалась. Даже несмотря на то, что был принят соответствующий закон, стандартизация была мало востребована, сокращалось ее финансирование, истощался кадровый потенциал. Еще более осложнилась ситуация в первые годы после принятия Закона "О техническом регулировании", в котором стандартизации была отведена второстепенная роль... До сих пор не провозглашена и не утверждена государственная политика в этой сфере применительно к современным условиям. Необходимо придать этой политике законодательную силу и использовать все возможности стандартизации для эффективного функционирования отечественной экономики и социальной сферы. Должны быть решены вопросы адекватного финансирования развития стандартизации, ее кадрового и научно-технического обеспечения. Базой для решения этих масштабных задач должны стать исследования теории и практики стандартизации в современных условиях с учетом происходящих интеграционных процессов" <1>.

--------------------------------

<1> Версан В.Г. 40 лет в профессии: Сборник избранных статей. М.: РИА Стандарты и Качество, 2013. С. 10 - 12.

О технических комитетах по стандартизации. В Законе "О стандартизации" им посвящена специальная, достаточно обширная ст. 11. Содержание этой статьи, по нашему мнению, не отражает реалии стандартизации, которые в основном сформулированы в утвержденном Росстандартом ГОСТе Р 1.1-2005 "Стандартизация в Российской Федерации. Технические комитеты по стандартизации. Порядок создания и деятельности".

Эффективность и необходимость этой структуры не вызывает сомнений и подтверждается мировой практикой. Приведем выдержку из введения к названному ГОСТу: "Технические комитеты по стандартизации действуют во многих промышленно развитых странах и являются по своей сути форумами, свободный доступ к которым имеют все предприятия и организации, в той или иной степени заинтересованные в развитии работ по национальной, региональной и международной стандартизации.

Широкое представительство в технических комитетах по стандартизации организаций, являющихся непосредственными участниками рынка продукции и услуг, обусловливает рыночный характер принимаемых ими решений, а сотрудничество в них наиболее прогрессивных в научно-техническом и экономическом отношении предприятий способствует высокому уровню разрабатываемых документов".

Казалось бы, что в Законе, основываясь на сложившейся многолетней практике стандартизации и используя названный ГОСТ, следовало бы закрепить основные положения, и прежде всего задачи, которые должны решать технические комитеты. Вместо этого ст. 11 Закона посвящена в основном процедурным вопросам, не дает ответа на главные вопросы и к тому же содержит положения, с которыми нельзя согласиться.

Как уже отмечалось, технические комитеты, как правило, не являются разработчиками национальных стандартов, а только организуют эту работу. Согласно ст. 4.1 названного ГОСТа одна из задач технических комитетов - организация разработки и экспертизы проектов национальных, межгосударственных и международных стандартов.

В соответствии с п. 3 ст. 11 Закона "технические комитеты по стандартизации участвуют в подготовке предложений о формировании государственной политики Российской Федерации в сфере стандартизации". Это декларация, а не норма. Суть же в том, какую конкретно задачу они решают или участвуют в ее решении. Она сформулирована в названном ГОСТе: "...участие в формировании программ разработки национальных стандартов (ПРНС) в закрепленной области деятельности".

В докладе на девятой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса (Екатеринбург, июнь 2015 г.) и в опубликованной затем статье, как уже отмечалось выше, автором был сделан вывод о необходимости объединения законов о стандартизации и о техническом регулировании. При этом автор исходил из того, что техническое регулирование - разновидность стандартизации, следовательно, может быть предметом специального законотворчества, развивающего при необходимости положения стандартизации как более общей категории применительно к отдельным видам продукции, работ и услуг <1>.

--------------------------------

<1> Брославский Л.И. Техническое регулирование качества и безопасности продукции и окружающей среды: проблемы теории и практики // Бизнес, менеджмент, право. 2015. N 2. С. 47 - 54.

Противопоставление технического регулирования и стандартизации как двух самостоятельных сфер и, соответственно, принятие двух рассмотренных законов как самостоятельных актов необоснованно. Однако и принятие единого законодательного акта о стандартизации / техническом регулировании, по нашему мнению, не решение проблемы.

И вот почему. Слишком велика специфика регулирования качества и безопасности продукции, работ и услуг. И рассматриваемые законы и проекты, в разработке которых автору довелось участвовать, ориентировались на продукцию, а работы и услуги просто указывались в скобках. Отсюда декларативность законов и недостаточность правовых норм прямого действия. Выход из этой ситуации представляется в дифференциации законотворчества не по указанным сферам (они пересекающиеся, не самостоятельные), а по объектам регулирования: продукция, работы, услуги. Более того, возможно, надо будет дифференцировать регулирование и по отраслям экономики или отдельным видам продукции, работ и услуг.

В этой связи представляет интерес зарубежный опыт. Правовой основой обязательной стандартизации в странах Запада являются законы о безопасности отдельных видов продукции и работ, об охране прав потребителей и природоохранные законы.

Так, рассмотренный ранее Закон США "О безопасности дорожного движения и автотранспортных средств" реализуется через обязательные федеральные стандарты безопасности автотранспортных средств.

В Законе Китая "О безопасности продуктов питания" (China Food Safety Law) есть раздел "Стандарты", согласно которому принимаются обязательные стандарты безопасности.

Будут ли эти российские законодательные акты называться законами о стандартизации или техническом регулировании - вопрос терминологии, принятой в данной отрасли. В отношении продукции это очевидно законы о стандартизации. Для строительной отрасли наиболее подходящим будет Закон о техническом регулировании, с учетом того, что в нем принимаются строительные нормы и правила.

Система технического регулирования строительства имеет свою специфику и требует урегулирования специальным законодательным актом. Закон "О техническом регулировании" и Закон "О стандартизации" носят слишком общий характер и не могут решить эту задачу.

Подтверждением такого вывода, на наш взгляд, являются, в частности, материалы форума Союза строителей города Челябинска, на котором обсуждались вопросы развития строительного комплекса Челябинска в условиях переходного периода к новой нормативной базе, создаваемой в России в соответствии с Законом "О техническом регулировании".

Приведем некоторые выдержки из решения форума.

"За шесть лет со дня введения в действие Федерального закона "О техническом регулировании" для большинства практических работников строительства стали очевидны его неприемлемость для строительства и отрицательные последствия попыток его реализации.

С введением в действие Технического регламента "О безопасности зданий и сооружений" с 1 июля 2010 г. все действующие строительные нормы и правила, на которых еще держится работа по обеспечению безопасности строительства, в соответствии с требованиями закона утратят свою юридическую силу.

В то же время полноценных технических регламентов нет, а новая нормативная база в виде национальных стандартов на здания и сооружения и сводов правил, предусмотренных Законом, не создается. Все это грозит серьезными негативными последствиями как в части обеспечения надежности и безопасности строящихся зданий и сооружений, так и в части развития коррупции, связанной с отсутствием четкой нормативной базы" <1>.

--------------------------------

<1> http://souzstroy74.ru/articles/about/solutions/

Попутно хотелось бы еще раз подчеркнуть, что обязательными должны быть все требования к безопасности любых объектов стандартизации, как общие, так и конкретные, в виде нормативов и количественных показателей.

Одно из достоинств Закона "О техническом регулировании", как уже отмечалось, - положения о сертификации продукции. Представляется, что они могли бы стать основой для специального Закона о сертификации, необходимость принятия которого назрела, с учетом активизации в России этой работы.

В области экологии, по мнению автора, также целесообразно исходить из принципа дифференцированного законотворчества. Критерием является выделение отдельных компонентов (объектов) окружающей среды.

В целях унификации законодательства гл. V Закона "Об охране окружающей среды" "Нормирование в области охраны окружающей среды" представляется целесообразным переработать, назвав ее "Стандартизация". В ней следует определить цели, задачи и основные положения нормативно-технического регулирования в области охраны окружающей среды.

На их основе и в развитие соответствующие разделы следовало бы ввести и в законы по отдельным объектам (компонентам) окружающей среды. Аналогом могут служить законы США "О чистоте вод", "О безопасности питьевой воды" и "О чистоте атмосферного воздуха", устанавливающие системы стандартизации (нормативно-технического регулирования) для объектов окружающей среды с учетом их специфики.

Техническое законодательство в области охраны окружающей среды - неотъемлемая часть экологического (природоохранного) законодательства, обеспечивающая реализацию положений "традиционных" законодательных и иных нормативных правовых актов. Оно исключительно динамично. Ведь развитие науки и техники дает возможность последовательно вводить более жесткие нормативы и требования к потенциальным загрязнителям окружающей среды и более высокие требования к качеству ее объектов. Именно по этому пути идет практика стандартизации в сфере экологии в США, в странах Евросоюза и других промышленно развитых странах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Необходимость упорядочения деятельности в сфере стандартизации (технического регулирования) на законодательном уровне безусловно назрела. Политико-экономические преобразования в современной России, развитие регулируемой рыночной экономики требуют наведения порядка во всех сферах жизни общества, где нужен баланс, оптимальное соотношение непосредственно государственного регулирования (в нашем случае техническое нормирование) с рыночными механизмами.

Технико-экономическая и экологическая политика современной России и соответствующее законодательство, ее закрепляющее, должны исходить из принципа, оправдавшего себя в промышленно развитых странах Запада. Эффективность базирующегося на инновациях технического регулирования (стандартизации) качества и безопасности продукции и окружающей среды может быть достигнута только при плодотворном сотрудничестве государственных органов, научных организаций и учреждений и общественных организаций с промышленностью и другими отраслями экономики, имея в виду и государственные структуры, и частный сектор, и широкую общественность. Разумеется, это не исключает их противостояния, конфликтов интересов, споров и разногласий, которые должны быть разрешены на основе консенсуса, поиска компромиссных решений в установленном законом порядке, в том числе и судебном.

При этом важно избежать шарахания от всеобщей обязательной стандартизации к абсолютно нелимитированной добровольной стандартизации, от излишней заурегулированности - к вседозволенности.

В законотворческой деятельности необходимы преемственность, творческое использование принятых ранее законодательных и иных нормативных актов и наработок практики. Как уже отмечалось, принятие рекомендательных стандартов предусматривалось еще Постановлением правительства 1990 г., а разграничение обязательных и рекомендательных (добровольных) стандартов - Законом от 1993 г. "О стандартизации", утратившим силу в связи с принятием Закона "О техническом регулировании".

Представляется, что принятие Законов о техническом регулировании и стандартизации носило спонтанный характер, без надлежащей теоретической проработки и определения их места в российской правовой системе.

Более того, создается впечатление, что теоретическую базу начали подводить уже после принятия законов, когда настало время их применения и исполнения и потребовались научно-практические комментарии. Не учтен зарубежный опыт, многие положения этих законов не соответствуют реалиям стандартизации, прошлой и современной. Свидетельство всему этому - многочисленные изменения, вносимые в законы, доработка которых, как уже отмечалось, бесперспективна. Нужны новые подходы, отвечающие вызовам XXI в.

Высказанные в настоящей книге соображения, выводы и предложения, в значительной степени безусловно дискуссионные, требуют дальнейшей проработки с привлечением специалистов в области политических, технических, естественных, экономических и юридических наук и широкого обсуждения в компетентных государственных структурах с привлечением практических работников, деловых кругов, заинтересованных общественных организаций.

Л.И. Брославский

6 апреля 2017 г.

⇐ Предыдущая 10 11 12 13 14 15 16 171819 Следующая ⇒