Название документа 3 страница

Анализируя государственную систему стандартизации советского периода, автор выделял два аспекта взаимодействия стандартизации и права.

Первый. Право регулирует организацию и проведение работ по стандартизации. Стандартизация - неотъемлемая часть системы управления народным хозяйством и вместе с тем - самостоятельная область (отрасль) государственного управления, требующая надлежащего правового регулирования. Соответственно, законодательство о стандартизации - подотрасль административного законодательства.

Второй. Сама стандартизация по своей природе деятельность не только технико-экономическая, но и юридическая, нормотворческая (правотворческая). Стандартизация как средство государственного нормирования требований к качеству продукции - нормативно-правовая основа государственного управления качеством продукции. Результат работы по стандартизации - закрепление в нормативных актах (стандартах и технических условиях) обязательных требований к качеству продукции и иным объектам стандартизации <1>.

--------------------------------

<1> Брославский Л.И. Ответственность предприятий за нарушение стандартов. М., 1988. С. 17 - 18.

Эти выводы основывались на действовавшей государственной системе стандартизации (комплекс стандартов ГСС), предусматривающей, как правило, обязательную стандартизацию. Соответственно, нормирование объектов регулирования, включенных в сферу ГСС, осуществлялось в правовой форме обязательных стандартов и других нормативных документов (актов).

Естественно возникает вопрос: изменилась ли природа стандартизации в современной России, в условиях создания и развития рыночной экономики, когда система обязательной стандартизации предусмотрена только для безопасности качества продукции, работ и услуг, а также окружающей среды?

Когда речь идет об утверждаемых государственными органами обязательных технических регламентах на продукцию и стандартах в области экологии, ответ не вызывает сомнения. Это нормативно-правовые акты, по своей природе являющиеся результатом правотворческой деятельности управомоченных на то государственных органов.

Что же касается стандартов предприятий и организаций, документов добровольного применения, то и здесь имеет место правотворческая деятельность, но только на уровне предприятия (организации). Предположим, предприятие на добровольной основе разработало стандарт на продукцию. Он утверждается руководством предприятия и становится, как уже отмечалось, локальным, внутренним нормативно-правовым актом, обязательным для исполнения и соблюдения всех его норм, требований и правил подразделениями и службами данного предприятия.

Исходя из изложенного можно сделать вывод, что нормативно-технические документы (акты), содержащие технико-юридические нормы, можно рассматривать как своего рода "техническое законодательство", являющееся неотъемлемой частью системы правового регулирования и средством реализации "традиционного законодательства".

По вопросу о соотношении технико-юридических норм в системе правового регулирования была высказана следующая точка зрения: "Технико-юридическое регулирование "дополняет" (расширяет) объем правового регулирования преимущественно в структуре субинститутов. Технико-юридические нормы "обогащают" содержание правоотношений, уточняя и определяя целевую правовую связь его субъектов" <1>.

--------------------------------

<1> Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015. С. 21.

Такая характеристика представляется недостаточно полной. Технико-юридические нормы не просто дополнение. Это необходимое средство реализации законодательства. Без закрепляемых в них нормативов законы, и это наглядно видно в области правового регулирования безопасности продукции и окружающей среды, представляли бы лишь декларации и лозунги, "не работающие" в реалиях современного мира.

С середины 1960-х и до начала 1990-х гг. шло экстенсивное развитие обязательной государственной стандартизации. Необходимо отметить два обстоятельства.

Первое. Форма обязательных организационно-методических стандартов широко использовалась в различных сферах жизни общества и всех уровнях управления: предприятий и отраслей, территориальном, республиканском и общесоюзном.

Совершенствование системы государственного управления при помощи организационно-правовой формы стандартов зачастую превращалось в кампанию, стало модой. При этом подчеркивались ее преимущества, заключающиеся в том, что ГСС устанавливала четкий порядок разработки, согласования, утверждения, учета, внедрения и обращения НТД.

Действительно, это дало определенные положительные результаты, способствовало улучшению организации работ. Однако кардинальные проблемы экономики не могли быть решены только таким способом. Планово-командная экономическая система зашла в тупик и была не способна обеспечить потребности общества в продукции ни по количеству, ни по качеству. Более того, в условиях тотального дефицита было уже не до качества. Не могли быть решены и вопросы экологии.

Второе. Фундаментом государственной системы стандартизации была регламентация всех свойств и показателей качества продукции в виде обязательных норм, требований и правил, что сковывало инициативу предприятий. Положения закона о том, что предприятия вправе выпускать продукцию более высокого качества по сравнению с закрепленным стандартами обязательного минимума требованиями, работали крайне редко, и это естественно в условиях дефицита и отсутствия конкуренции.

Государственная политика, направленная на повышение качества путем детальной регламентации и закрепления в обязательных стандартах показателей максимально возможного количества потребительских свойств продукции, оказалась бесплодной. Собственно говоря, она была одним из элементов экономической модели так называемого развитого социализма, зашедшей в тупик.

В условиях дефицита продукции и отсутствия конкуренции, порождаемых системой централизованного производства и распределения, проблема качества не может быть решена в принципе.

Попытки ее решения преимущественно административными методами через систему непосредственного государственного управления качеством, государственной приемки, применения экономических санкций, введенных Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров ССР от 10 ноября 1970 г. "О повышении роли стандартов в улучшении качества выпускаемой продукции", оказались безуспешными.

По своей юридический природе названные экономические санкции - изъятие в доход бюджета прибыли, полученной за реализацию нестандартной продукции, и исключение ее из отчетных данных о выполнении плана предприятия - были административно-правовыми. Предприятия несли ответственность перед государством в лице органов государственного надзора, а также ведомственного и межведомственного контроля за качеством.

Экономические санкции обычно не оказывали достаточно эффективного воздействия на нарушителей государственной дисциплины, не влияли реально на экономику предприятия. Сложилась даже практика, при которой предприятия и контрольно-надзорные органы договаривались между собой о размере применяемых санкций по принципу "и волки сыты, и овцы целы".

К тому же изъятие прибыли попросту означало перекладывание денег из одного кармана государства в другой. Несколько большее давление со стороны контролирующих органов предприятия испытывали в случаях исключения стоимости нестандартной продукции из отчетных данных о выполнении плана, особенно когда нарушения имели место в течение длительного периода времени и суммы стоимости такой продукции были достаточно внушительными.

Но и здесь предприятия находили лазейки, при корректировке плановых показателей договариваясь с контролирующими органами о размере исключаемой из отчетных данных сумм и др.

Что же касается предприятий-потребителей, контрагентов по заключаемым договорам, то они не имели возможности в полной мере применять к предприятиям-поставщикам гражданско-правовые санкции в силу действующей системы планирования, распределения продукции, прикрепления хозяйствующих субъектов и невозможности свободного выбора контрагентов.

Неэффективной была и административная ответственность должностных лиц, а уголовная ответственность за выпуск брака применялась настолько редко и, как правило, в виде условного наказания, что ее можно считать просто символической. Поэтому изъятие соответствующих статей из УК и отсутствие такой ответственности в действующем УК РФ вполне обоснованно.

Исходя из передового зарубежного опыта внедрения систем управления качеством продукции (quality control) на предприятиях промышленно развитых стран Запада разрабатывались системы управления качеством на всех уровнях управления: общегосударственном, отраслевом, предприятий и объединений, а также территориальные системы, охватывающие зачастую не только промышленное производство, но и транспортное и бытовое обслуживание, строительство и др.

Правовой формой всех этих систем управления были обязательные организационно-методические стандарты. Безусловно, все рассмотренные средства, мероприятия, реорганизации в определенной степени способствовали повышению качества благодаря совершенствованию системы управления и организации работ, более эффективному использованию материальных и трудовых ресурсов. Однако они не привели к коренному улучшению качества, что было главной задачей экономики, особенно в период так называемой пятилетки качества 1985 - 1990 гг.

Введенная повсеместно во второй половине 1980-х гг. государственная приемка продукции была едва ли не последней попыткой решения проблемы качества продукции в рамках действовавшей экономической системы.

Вспоминаются любопытные случаи из моей практики участия в мероприятиях, связанных с осуществлением госприемки, пик которой пришелся на 1989 и 1990 гг.

После лекции о правовых основах качества и стандартизации, с которыми я регулярно выступал в промышленности, начальник службы госприемки одного из старейших московских заводов "Металлист" водил меня по цехам и знакомил с производством. Он отметил, в частности, что до этого работал на заводе в техническом отделе и даже не представлял себе всех беспорядков, имевших место в производственном процессе. Он подтвердил, что госприемка действительно помогла навести определенный порядок. Но ведь это вопросы организации! А как быть с оборудованием, модернизацией производства? И он указал на автоматические линии и сказал, что это немецкое оборудование 1902 - 1903 гг. Комментарии, как говорится, излишни!

После регионального совещания работников промышленности Тульской области мне предложили ознакомиться с тем, как осуществляется госприемка на Тульском заводе сантехники. Главный инженер все время недоумевал, зачем их заставляют проводить госприемку, когда к качеству выпускаемой заводом сантехники у потребителей нет никаких претензий. Более того, по своим качественным показателям она превосходит зарубежные образцы. И я был очевидцем того, как вскрывались ящики в соответствии с установленными нормативами, в которых были упакованы отличные изделия, естественно отправляемые затем потребителям. Вот что называется "мартышкин труд" или, как говорят в Америке, monkey business!

Парадоксально, что, прожив в США 25 лет, в своей повседневной жизни я постоянно сталкиваюсь с некачественной бытовой сантехникой... китайского производства. Попутно хотелось бы отметить, что это одна из серьезнейших проблем современной экономики США, связанных с перемещением производства из США в зарубежные страны по различным экономическим причинам (дешевая рабочая сила, сырье, менее строгие экологические требования и др.), но все с одной целью - получение максимальной прибыли, даже за счет снижения качества продукции.

Это одна из экономических проблем, которую сейчас пытается решить администрация президента Дональда Трампа при помощи различных средств, и прежде всего повысив тарифы на ввозимую в страну продукцию. Возврат производства в США, как полагает нынешнее американское правительство, позволит также решить проблему занятости и создания новых рабочих мест. Следует, однако, оговориться, что это относится главным образом к потребительским товарам. Но ни в коей мере к продукции отраслей, определяющих научно-технический и производственный потенциал США, в которых Америка традиционно стремится к лидерству.

Все проводимые в Советском Союзе в годы перестройки экономические реформы были, можно сказать, поверхностными. Причины же лежат глубже и носят системный, концептуальный характер. Командно-плановая экономика исчерпала свои возможности, не сумев обеспечить потребности общества необходимой продукцией ни по количеству, ни тем более по качеству.

Решение проблемы качества продукции, работ и услуг, а также эффективной охраны окружающей природной среды возможно только в условиях социально ориентированной рыночной экономики, движущей силой которой является конкуренция. Только в условиях насыщенного рынка пользующихся спросом продукции, работ и услуг потребитель может реально диктовать уровень качества.

Качество должен регулировать рынок, но с одним исключением - безопасность. Наряду с рыночными механизмами безопасность должна регулироваться государством непосредственно в форме обязательных нормативно-правовых актов (документов), утверждаемых управомоченными органами власти и управления.

Проблема технического регулирования - часть общей проблемы соотношения государственного регулирования, вмешательства в экономику, воздействия государства на стихию рынка.

Безусловно, это должен быть цивилизованный рынок. Государство должно установить "справедливые правила игры", не препятствующие предпринимательству, стимулирующие производство и позволяющие полностью обеспечить реализацию пользующейся спросом у потребителей продукции, закрепив в действующем законодательстве правовые гарантии ее безопасности для жизни и здоровья людей, защиты имущества и собственности физических и юридических лиц, охраны окружающей природной среды.

Неотъемлемой частью этого законодательства является техническое законодательство - нормативно-правовые акты, устанавливающие технические нормы, требования и правила, обеспечивающие безопасность продукции, работ и услуг и поддержание надлежащего качества окружающей среды.

В реалиях повседневной жизни широко употребляются такие выражения, как "борьба за качество", "высокое качество продукции". И это естественно. В современном мире, характеризуемом как общество потребления, общепризнан девиз: "Потребитель - король современного общества!" Именно он диктует уровень качества исходя из своих постоянно растущих потребностей и технических возможностей в сфере производства.

Уровень качества любого изделия, степень полезности его потребительских свойств напрямую зависят от затрат на его разработку, изготовление, техническое обслуживание, и это определяет цену определенной продукции.

В условиях рыночной экономики никакие инвестиции не спасут предприятие, если оно не сможет обеспечить конкурентоспособность своей продукции.

А конкурентоспособность обеспечивается прежде всего ценой, качеством и безопасностью продукции.

Следовательно, с точки зрения предпринимательства исключительно важно найти соотношение, баланс между качеством, безопасностью и ценой продукции. Главная задача - правильно определить потребности рынка и своевременно реагировать, удовлетворяя спрос на продукцию соответствующего качества, безопасную и по приемлемой для потребителя цене. Это необходимое условие предпринимательской деятельности, ее успешности, прибыльности.

В технико-экономической литературе вполне обоснованно безопасность рассматривается как один из показателей качества продукции, и даже как ее важнейший показатель. Однако с юридической точки зрения представляется необходимым выделить безопасность продукции, поскольку законодательством предусмотрены, наряду с гражданско-правовыми, также административно-правовые средства обеспечения безопасности.

Контроль за уровнем качества, показателями полезных свойств продукции - прерогатива потребителя (покупателя). Он голосует, что называется, "своим кошельком". Другое дело безопасность. Конечно, изготовитель заинтересован в безопасности продукции, ведь он рискует потерять потребителей, рынок. Безопасность продукции - один из элементов конкуренции, когда при прочих равных условиях преимущество на стороне изготовителя более безопасной продукции.

Однако государство не может полагаться только на рыночные рычаги и договор как правовую форму определения требований безопасности и контроля за их соблюдением. Регулятором безопасности не может быть только рынок.

Конституционная обязанность государства - обеспечить потребительскую и экологическую безопасность. Эти задачи призваны решать управомоченные государственные органы, закрепляющие обязательные нормы, требования и правила безопасности в законодательных и иных нормативных актах. Тем самым государство определяет уровень безопасности, его "нижнюю границу", осуществляет контроль и надзор за исполнением и соблюдением установленных норм, требований и правил и применяет меры правового воздействия к нарушителям государственной дисциплины.

Еще одной формой контроля безопасности является общественный контроль за уровнем требований безопасности, закрепленных в нормативно-технических документах, добровольных и обязательных, а также контроль за их соблюдением. Он осуществляется добровольными общественными организациями граждан, которые занимаются защитой прав потребителей, охраной окружающей среды и др.

В промышленно развитых странах, в частности в США, имеется обширная практика, когда общественные организации активно участвуют в подготовке законодательных и иных нормативных актов, в том числе обязательных стандартов, предъявляют судебные иски к государственным органам управления в связи с невыполнением положений закона о разработке и принятии обязательных стандартов, о несоответствии закрепленных в обязательных стандартах нормативов безопасности современным требованиям, а также иски о применении административно-правовых санкций за нарушение требований безопасности (принудительный отзыв продукции, запрещение выпуска продукции и производственно-хозяйственной деятельности, взыскание штрафа и др.).

Бизнес рождается и живет своим качеством и умирает, когда оно становится ненужным. Это неписаный закон рыночной экономики.

В технико-экономической литературе в таких случаях обычно используется понятие "оптимальное качество". Рыночные механизмы позволяют предпринимателю определить оптимальное качество продукции, имея в виду совокупность ее полезных потребительских свойств. Поэтому главная задача предпринимателя - правильно определить потребности рынка и своевременно реагировать, удовлетворяя спрос потребителя на продукцию приемлемого для него качества и по соответствующей цене.

Можно выпускать продукцию и более высокого, и более низкого качества, если на нее есть спрос. Но когда речь идет о продукции, представляющей потенциальную опасность для жизни и здоровья людей, а также окружающей среды: пищевые продукты, лекарства, химикаты, технически сложные изделия (автотранспортные средства, станки, оборудование, бытовая техника и др.), - государственное вмешательство, управление, нормативно-правовое регулирование и контроль (надзор) необходимы.

Столбовая дорога современной цивилизации, всего мирового сообщества - развитие эффективной рыночной экономики при сохранении необходимых государственных рычагов и обеспечении надежной социальной защиты граждан. В современной России формируется социально ориентированная рыночная экономика.

Краеугольный камень такой экономики - предпринимательский способ хозяйствования. Предпринимательская деятельность - часть экономической деятельности. Она осуществляется в соответствии с государственной экономической политикой, закрепляемой в законодательных и иных нормативных актах.

Техническое (нормативно-техническое) регулирование - неотъемлемая составная часть системы правового регулирования как в сфере предпринимательства, так и в других сферах экономической и социальной жизни общества.

Государство не может полагаться исключительно на стихию рынка, его способность к саморегуляции и должно создать систему нормативно-технического регулирования и необходимые государственные структуры, гарантирующие охрану жизни и здоровья людей и поддержание надлежащего уровня качества среды их обитания.

Если стандартизация как вид человеческой деятельности более широкая категория, чем техническое регулирование, то стандарт как документ - одна из форм технического регулирования (наряду с техническими регламентами, правилами, СНиПами и др.).

Категории "техническое регулирование" и "стандартизация" представляют собой часть и целое. Техническое регулирование - разновидность стандартизации, характеризующаяся тем, что речь идет о технических нормах, требованиях и правилах в отношении объектов регулирования, закрепляемых в правовых нормах, которые принято называть технико-юридическими нормами.

Это вытекает, в частности, из п. 2 ст. 5 Закона "О стандартизации", согласно которой применение документов по стандартизации для целей технического регулирования устанавливается в соответствии с Законом "О техническом регулировании".

Об этом свидетельствует также трансформация наименования федерального органа, на которое возложены руководство и проведение работ в этих сферах, а точнее сказать, в этой единой сфере: с 2004 по 2010 г. - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование), с июня 2010 г. - Росстандарт.

Таким образом, стандартизация и техническое регулирование - не две самостоятельные сферы, системы. Они неразрывно связаны между собой, и техническое регулирование - подсистема системы стандартизации.

Введение в законодательство понятия "техническое регулирование" и практика закрепления технико-юридических норм не в обязательных стандартах, а в технических регламентах, по нашему мнению, не означает образования новой подотрасли административного права.

В этой связи трудно согласиться с точкой зрения Ю.А. Тихомирова, что "в перспективе должна сформироваться отрасль законодательства о техническом регулировании как подотрасль административного законодательства" <1>.

--------------------------------

<1> Круглый стол на тему "Опыт и правовые проблемы технического регулирования" // Журнал российского права. 2008. N 3. С. 167.

Она была, есть и будет, поскольку деятельность государственных органов и хозяйствующих субъектов по разработке, принятию и применению технических норм, требований и правил (обязательных и рекомендательных) является необходимым элементом управления во всех сферах производственно-хозяйственной деятельности. Форма документа (технический регламент, стандарт, правила, СНиП и т.п.) - вопрос второй.

Стандарт - одна из форм технического регулирования, и технико-юридические нормы традиционно ассоциируются со стандартами как нормативно-техническими документами, содержанием которых они являются.

Чем "большее количество стандартов вводится в действие, тем большее регулирующее воздействие оказывается на объект управления, а без стандартизации социальное управление сегодня... малорезультативно" <1>.

--------------------------------

<1> Урванцев Б.А. Порядок и нормы. М., 1991. С. 6, 47.

Все верно. Только нужно определить пределы обязательного государственного регулирования (нормирования). Необходимо установить границы обязательной и добровольной стандартизации, с тем чтобы в каждом конкретном случае ответить на вопрос, должна ли быть данная технико-юридическая норма закреплена в нормативно-правовом акте, утверждаемом государственным органом, или ее принятие относится к компетенции предприятия (организации) и, соответственно, норма может быть утверждена его руководством как локальный нормативно-правовой акт.

Как уже отмечалось, законодательство о стандартизации - это подотрасль административного законодательства. Будет она называться законодательством о стандартизации или законодательством о техническом регулировании - вопрос терминологии.

Попытка разобраться с законодательством о техническом регулировании и стандартизации путем издания двух самостоятельных законов, исходящих из того, что технический регламент - обязательный документ (акт), а стандарт, как правило, рекомендательный, представляется неудачной <1>.

--------------------------------

<1> Исключения в соответствии со ст. 5 Закона "О техническом регулировании" очевидно возможны, в частности, в отношении: оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой для федеральных государственных нужд по государственному заказу; продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или охраняемую информацию ограниченного доступа. В первоначальную редакцию этой статьи были внесены в 2009 и 2010 гг. соответственно два дополнения: ст. 5.1 "Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений" и ст. 5.2 "Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности продукции, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, применяемых на территории инновационного центра "Сколково". В этих случаях обязательные требования, при отсутствии технических регламентов, могут устанавливаться федеральным органом исполнительной власти. Поскольку Закон не определил форму такого документа, то это может быть и стандарт.

Разграничение обязательной и добровольной стандартизации в зависимости от формы документа, а не от свойств и характеристик нормируемого объекта технического регулирования привело к толкованию структуры НТД, не имеющему ничего общего с реальностью, нестыковке, неоправданному дублированию, нарушению принципа системности законотворчества и противоречиям между отдельными положениями Закона "О техническом регулировании" и Закона "О стандартизации", а также к противоречиям этих законов с другими законодательными актами.

Внесение в Закон "О техническом регулировании" целого ряда изменений и дополнений в связи с принятием Закона "О стандартизации", по нашему мнению, не решит проблему. Автор уже высказывал свое мнение о необходимости объединения этих двух законов, но не механически, а исходя из того положения, что техническое регулирование - разновидность стандартизации <1>.

--------------------------------

<1> Брославский Л.И. Техническое регулирование качества и безопасности продукции и окружающей среды: вопросы теории и практики // Бизнес, менеджмент, право. 2015. N 2. С. 47 - 54.

Это означает, что техническое регулирование, так же как и стандартизация, может быть предметом специального законотворчества применительно к отдельным видам продукции, работ и услуг, а также к объектам (компонентам) окружающей природной среды <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее в гл. 4.

В комментариях к Закону "О техническом регулировании" отмечалось, что кодексы и другие законодательные акты, рассматривающие государственные стандарты как обязательные документы, должны быть приведены в соответствие с названным Законом как более поздним законодательным актом.

Вряд ли это имеет смысл! Зачем подстраивать основополагающие законы, особенно кодексы, достаточно стабильные, апробированные многолетней практикой и традиционно являющиеся фундаментом российской правовой системы, под, хотя и играющий определенную положительную роль, закон текущего законодательства, достаточно поспешный и с точки зрения законодательной техники имеющий массу недостатков?!

Введение в закон категории "технический регламент" имело своей целью провести кардинальную реформу, навести порядок в сфере технического регулирования. Однако, по нашему мнению, это привело лишь к путанице.

В статьях, размещаемых в Интернете и комментирующих внедрение этой категории нормативных актов, отмечалось, что именно регламенты должны были прийти на смену прежней системе стандартизации и регулировать только требования к безопасности продукции, работ и услуг. Устаревшие ГОСТы не соответствовали современным требованиям и были чрезвычайно запутанны. Предполагалось, что взамен десятков тысяч ГОСТов, санитарных и других правил будет разработано несколько сотен технических регламентов. Подразумевалось, что регламенты будут вводиться законами прямого действия, что исключает возможность для ведомств создавать дополнительные административные барьеры.

Как все просто! Достаточно изменить наименование документа и утверждать его на высшем уровне власти и управления, а не на ведомственном уровне, и все проблемы будут решены?!

Что касается уровня утверждения технических регламентов и обязательных стандартов, то нет никакой необходимости возлагать это на высшие органы власти и управления. Ведь для того и создаются министерства и ведомства. А преодоление ведомственных барьеров - совершенно другая проблема, и предлагаемым способом ее не решить.

Главная идея рассматриваемых законов - всемерное развитие добровольной стандартизации, означающее коренные преобразования в технической и экономической политике государства.

⇐ Предыдущая 1 234 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒