Лекция №2. Правовые вопросы в деятельности аудиовизуальных архивов

Лекция №2. Правовые вопросы в деятельности аудиовизуальных архивов

Основные направления деятельности архивов по организации хранения, экспертизе ценности документов, комплектованию, созданию системы научно-справочного аппарата, организации использования кинофотодокументов.

Правовые акты федерального уровня, отражающие вопросы создания и хранения аудиовизуальной документации за период 1991-2004 гг.

Матушевский был, вероятно, первым, кто предложил систему административных и правовых мер по созданию киноархивов, тем не менее, и сегодня, почти столетие спустя, эта проблема остается нерешенной.

Те проблемы в области архивного дела, которые еще несколько лет назад Карбон и Гез сформулировали в отношении “бумажных” архивов, до сих пор не потеряли своей актуальности и могут в равной степени отнесены к архивам аудиовизуальным: “Среди тех, кто пришел к убеждению, что архивисты – исследователи не должны ограничивать свои действия консервацией документов и механическим соблюдением правил и норм, растет общая неудовлетворенность нынешней системой функционирования архивов”, ее слишком жестким и бюрократическим характером.”

Международный опыт ЮНЕСКО в 24 миссиях по планированию и консультированию аудиовизуальных архивов показал, что большинство проблем в работе этих архивов происходит от отсутствия четкого и детального законодательства, регламентирующего их создание, функционирование, финансирование, авторские права и доступ к коллекциям.

Дискуссия по правовым вопросам, касающимся деятельности аудиовизуальных архивов, охватывает широкий круг проблем и точек зрения. В целом, можно выделить два основных подхода к решению этих вопросов. Первый условно назовем “статическим”. Согласно этому подходу, прежде всего в существующем законодательстве выявляют законы, имеющие отношение к деятельности аудиовизуальных архивов; а затем следят, чтобы действия архивов не выходили за рамки юридических норм, особенно в области авторского права. Второй подход, назовем его “динамическим”, во главу угла ставит концепцию аудиовизуальных архивов, исполнение ими своей миссии. Используя международные правовые нормы и документы в качестве рамочных, последователи этого подхода стремятся изменить, пересмотреть, а во многих случаях, и создать новые национальные законы, позволяющие аудиовизуальным архивам, прежде всего, успешно и легально осуществлять свою первоначальную цель сохранения аудиовизуального наследия.

Существующее в нашей стране законодательство применительно к аудиовизуальным документам недостаточно эффективно действует. Более того, это законодательство в силу нечеткости понятийного аппарата порождает сложности во взаимоотношениях между архивными учреждениями и организациями, создающими аудиовизуальную продукцию.

Особенно это характерно для законодательных актов, регламентирующих деятельность архивных организаций и средств массовой информации. Учреждения, организации, предприятия – непосредственные создатели аудиовизуальной продукции – не воспринимают их как обязательное требование к исполнению. Это, прежде всего, относится к Федеральному закону об архивном деле в Российской Федерации, в котором содержится лишь общие положения, распространяемые и на аудиовизуальные документы. Он не оказывает практического эффекта, так как в отдельных статьях (ст.21, п.4) определены только сроки временного хранения кинофотофонодокументов и видеофонограмм.

Изданные в течение 1990-х - 2005-х годов законодательные акты, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации о средствах массовой информации, полезность которых никто не оспаривает (Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.91; Указ Президента Российской Федерации «О пресс-службе Президента РФ от 18.05.95; Положения о Пресс-службе Президента РФ; Указ Президента РФ «О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации», Положение об Управлении информационного и документального обеспечения Президента РФ и др.), в ряде существенных моментов носят чрезмерно общий характер и поэтому на практике не являются продуктивными.

Сегодня назрела необходимость разработать предложения о внесении изменений и дополнений в ряд законодательных и распределительных актов, регламентирующих работу учреждений и организаций с аудиовизуальными документами.

В настоящее время существует 9 правовых актов федерального уровня, отражающих вопросы создания и хранения аудиовизуальной документации. Все акты изданы в период 1991-2004 гг. Они в той или иной степени регламентируют порядок работы с АВ - документами.

Отдельные аспекты создания аудиовизуальных документов в сфере массовой информации нашли отражение в постановлении Правительства Российской Федерации от 3 мая 1995 г. №448 «О мерах по совершенствованию взаимодействия Правительства Российской Федерации со средствами массовой информации» (п.1) и постановлении Правительства Российской Федерации от 27 июля 1998 г. №844 «Об утверждении Устава федерального государственного предприятия «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания (Раздел II)».

Хранение аудиовизуальной документации регламентируется в пяти правовых актах: Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ст.34); Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» 29 декабря 1994 г. №77-ФЗ (ст. 12, 16, 18, 19); Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. №552 «Об утверждении Положения об Архивном фонде Российской Федерации» (п.6); постановление Правительства Российской Федерации от 13 декабря 1995 г. № 1232 «Об утверждении Устава Государвтенного фонда телевизионных и радиопрограмм» (п.5, 9); постановление Правительства Российской Федерации от 2 апреля 1997 г. № 370 «Об утверждении Устава Государственного фонда кинофильмов Российской Федерации» (п. 6, 9, 10).

Вопросы создания и хранения затронуты в двух актах: Законе Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах» 9 июля 1993 г. №5351-1 (ст. 24) и Федеральном законе «О порядке освящения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» 13 января 1995 г. №7-ФЗ (ст. 4). При этом только законах «Об архивном деле в российской Федерации», «О средствах массовой информации» и «Об авторском праве и смежных правах» обозначены сроки временного хранения аудиовизуальной документации по месту создания (в теле- и аудиостудиях, а также в других организациях).

Одним из серьезных недостатков в правовом обеспечении работы с аудиовизуальной документацией является то, что на сегодняшний день ни в одном правовом акте федерального уровня не предусмотрено главное – вопросы отбора и передачи этой документации на постоянное хранение в государственные архивы.

Противоречивым представляется и правовой статус Гостелерадиофонда: согласно архивному законодательству он должен передавать документы в государственный архив, но в соответствии со своим уставом он имеет право постоянного хранения аудиовизуальных документов. Устав Гостелерадиофонда не был согласован с Росархивом, несмотря на письмо Росархива по этому вопросу в Правительство России от 25.10.95 № 9/1052 – П. В нарушение п. 11 Соглашения о сотрудничестве между Росархивом, Госкино России и госфильмофондом от 30 сентября 1994 г. Устав Госфильмофонда также с Росархивом не согласован.

К распорядительным и методическим документам федеральных органов государственной власти и государственного управления относятся документы, введенные в установленном порядке и регулирующие вопрос работы с аудиовизуальными документами в конкретном учреждении, ведомственной системе, или носящие межведомственный характер (приказы, инструкции, правила и т.д.)

В учреждениях, производящих аудиовизуальную продукцию, порядок работы с ней, как правило, определен в локальных нормативных актах этих учреждений (если создание такой продукции является основным видом их деятельности), либо в положении о соответствующем специализированном структурном подразделении учреждения. По различным направлениям работы с аудиовизуальными документами создаются также специальные нормативно-методические разработки.

Так, в Администрации Президента Российской Федерации работа со звукозаписями регламентируется «Инструкцией по делопроизводству в Администрации Президента Российской Федерации» (1997 г.) и «Инструкцией по учету, научно-технической обработке и хранению фонодокументов в Управлении делопроизводства администрации Президента Российской Федерации» (1994 г.). На основании этих документов звукозаписи производятся в диктофонном (на аудиокассете) и архивном (на рулоне) вариантах. Последний, снабженный необходимыми аннотациями, поступает на хранение в Архив Президента по окончании каждого года.

Вместе с тем, ни в одном ведомственном нормативном акте ничего не сказано о дальнейшей судьбе фото- и видеоматериалов и звукозаписей; не определены сроки их ведомственного хранения; не предусмотрена их передача в соответствующие федеральные государственные архивы.

В сущности, такой же узковедомственный, прагматичный подход к аудиовизуальным документам характерен для правовых актов и методических разработок, действующих в системе Аппарата Правительства Российской Федерации (Управления Правительственной информации), Государственной Думы и Федерального Собрания Российской Федерации (их пресс-служб), других федеральных органов власти. Об этом свидетельствует проект «Положения о порядке организации и проведения Пресс-службой Государственной Думы телетрансляций и видеозаписи пленарных заседаний, парламентских слушаний и пресс-конференций» (июнь 1999 г.). Он предписывает сохранять видеозвукозаписи всех пленарных заседаний в форме «Бетакам», в течение одного года, а затем переводить их формат SVHS; парламентских слушаний – в течении сессии палаты, пресс-конференций – в течение месяца с последующим размагничиванием.

Их собственные, продиктованные отраслевыми интересами, потребности в работе с аудиовизуальными документами отражены в документах, составляющих нормативно-методическую базу средств массовой информации федерального уровня. Их всех объединяет одно желание: распоряжаться аудиовизуальной продукцией по своему усмотрению, не принимая во внимание существование архивного фонда Российской Федерации.

в 1994-1995 годах положение улучшилось в связи с тем, что Росархив заключил двухсторонние соглашения о сроках и условиях временного и депозитарного хранения с администрацией президента, Аппаратом Правительства, Госфильмофондом и некоторыми другими федеральными структурами, осуществляющими хранение аудиовизуальных документов. Это позволило лишь в частичной мере ввести в законное русло отношение с владельцами аудиовизуальной продукции и преодолеть последствия противоречий, заложенных в законодательных актах нашей страны. Однако соглашения носят не обязательный, а рекомендательный характер, что не позволяет в полной мере добиться реализации норм, заложенных в Федеральном законе «Об архивном деле Российской Федерации».

На региональном уровне основными нормативными документами для ведомственного хранения аудиовизуальных документов должны быть положения о них, утвержденные в установленном порядке по согласованию с соответствующими архивными органами. Однако лишь незначительная часть местных государственных телерадиокомпаний имеет такие положения о фототеках, фильмотеках, фонотеках, видеотеках. Между тем, во всех регионах существуют разработанные Росархивом «Типовые положения о фототеке» и «Типовые положения о фильмотеке» телерадиокомпании, введенные в действие совместным приказом Мининформпечати России и Росархива №135/62 от 7 июля 1993г.

Правовыми актами, регламентирующими вопрос работы с аудиовизуальными документами, входящими в состав Архивного фонда Российской Федерации, на региональном уровне являются законодательные акты органов субъектов Российской Федерации. В текстах этих актов нет конкретных указаний на то, что аудиовизуальные документы относятся к Архивному фонду Российской Федерации. В них имеется лишь общая формулировка: «В состав Архивного фонда входят документы независимо от вида носителя». Отсутствие конкретного упоминания кинофотофоновидеодокументов в составе Архивного фонда в ряде случаев служило препятствием для архивных учреждений субъектов Российской Федерации и их деятельности по включению этих документов в состав Архивного фонда, а организацией, создающих их, в состав источников комплектования госархивов.

Законодательными, распорядительными и другими нормативно-правовыми актами органов власти субъектов Российской Федерации созданы специальные государственные хранилища аудиовизуальных документов, относящихся к архивным фондам этих субъектов федерации: центральный государственный архив аудиовизуальной документации Республики Татарстан, Государственное национальное хранилище кинодокументов Республики Саха (Якутия), Центральный архив аудиовизуальных документов, Центральный государственный архив кинофотофонодокументов (ЦГАКФФД) Санкт-Петербурга.

Администрациями ряда областей были приняты специальные решения, которые способствовали активизации работы по обеспечению сохранности, отбору и приему в областные госархивы аудиовизуальных документов. В их числе – Омская область, где действуют распоряжения областной администрации «О создании киновидеофонда в Облгосархиве» и «Об обеспечении сохранности и отбора нетрадиционных материалов в состав Архивного фонда Омской области». Ход их выполнения неоднократно рассматривался на заседаниях межведомственной комиссии администрации области по развитию архивного дела.

В Челябинской области в 1996 г. была предпринята попытка решения вопроса о приеме аудиовизуальных документов на государственное хранение на более высоком уровне. Закон «Об обязательном экземпляре документов», принятый областной Думой, обязал производителей аудиовизуальной продукции передавать в областной госархив по одному экземпляру каждого созданного на территории области видео- и фонопроизведения.

Очевидная недостаточность правовой базы работ с аудиовизуальными документами уже осмыслена архивистами субъектов Российской Федерации. Преодоление существующих трудностей они связывают с усилением правового регулирования этих вопросов на общегосударственном уровне. Органы управления архивным делом субъектов Российской Федерации остро нуждаются в федеральном законопроекте по вопросам комплектования архивов аудиовизуальными документами, обязательном для исполнения всеми субъектами Российской Федерации и организациями, в деятельности которых образуются аудиовизуальные документы.

В работе госархивов и других государственных хранилищ по отбору и приему на постоянное хранение АВ - документации имеется целый ряд нерешенных проблем. Не разработан механизм реализации Закона РФ «Об обязательном экземпляре документов», а сам закон нуждается в корректировке и согласовании с действующим архивным законодательством, как и ряд других законодательных актов. Обязательные экземпляры передаются далеко не всеми телерадиопроизводящими организациями, в частности, большинством иногородних телерадиокомпаний документы вообще не передаются. Хотя в статье 12 вышесказанного Федерального закона достаточно ясно отмечено о предоставлении обязательного бесплатного экземпляра АВ – документации:

Статья 12. Доставка обязательного бесплатного экземпляра аудиовизуальной продукции

1. Производители аудиовизуальной продукции в целях ее учета, хранения и использования в государственных архивах и библиотечно-информационных фондах документов доставляют:

- в Российскую книжную палату по три обязательных бесплатных экземпляра фонограмм в день их выхода в свет и видеофильмов в день окончания их копирования;

- в Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм по два обязательных бесплатных экземпляра фонопродукции, кинопродукции в виде позитивных копий, а также по два обязательных бесплатных экземпляра видеопродукции, аудиовизуальной продукции на электронных носителях, созданной для телевидения и радиовещания, не позднее чем через месяц со дня ее выхода в эфир;

- в Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации по одному обязательному бесплатному экземпляру игровых, анимационных, научно-популярных фильмов в виде позитивной копии не позднее чем через месяц со дня окончания их монтажа или дубляжа; по одному обязательному бесплатному экземпляру игровых, анимационных и научно-популярных видеофильмов в виде копии на оригинальных носителях любых видов;

- в Российский государственный архив кинофотодокументов по одному обязательному бесплатному экземпляру документальных фильмов и киножурналов в виде позитивной копии не позднее чем через месяц со дня окончания их монтажа или дубляжа; по одному обязательному бесплатному экземпляру документальных видеофильмов в виде копии на оригинальных носителях любых видов; по два обязательных бесплатных экземпляра фотодокументов;

- в Российский государственный архив фонодокументов по два обязательных бесплатных экземпляра фонопродукции, за исключением фонопродукции, созданной для телевидения и радиовещания … На ведомственном хранении находится около 59 тыс. ед. хр. кинодокументов, более 6 тыс. ед. хр. фонодокументов, 12,6 тыс. ед хр. фотодокументов, подготовленных к передачи в госархивы, но не переданных на постоянное хранение, хотя сроки хранения их в организациях истекли.

В данном законе имеются статьи, которые рассматривают обязанности организаций, предоставляющих сохранность продукции и вопрос о предоставлении гарантии по сохранению продукции производителей:

Статья 16.Права производителей документов

Полная и оперативная доставка обязательного бесплатного экземпляра гарантирует производителям документов следующие права:

… постоянное хранение производимых ими документов всех видов в национальных фондохранилищах документов Российской Федерации на основании настоящего Федерального закона …

Статья 18. Обязанности организаций, централизованно получающих обязательный бесплатный экземпляр

… В соответствии со статьей 12 настоящего Федерального закона комплектование обязательного бесплатного экземпляра аудиовизуальной продукции в зависимости от ее вида, его учет, обеспечение его сохранности и использования возлагаются на Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации, Российский государственный архив кинофотодокументов, Российский государственный архив фонодокументов и Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм…

Статья 19. Постоянное хранение обязательного бесплатного федерального экземпляра

1. Постоянное хранение обязательного бесплатного федерального экземпляра возлагается на:

… Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации, Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм, Российский государственный архив кинофотодокументов и Российский государственный архив фонодокументов - по аудиовизуальной продукции, указанной в пункте 1 статьи 12 настоящего Федерального закона …

В заключительном положении настоящего Федерального закона рассматривается вопрос об ответственности за несоблюдение вышеизложенных статей, хотя необходимо отметить следующий факт, что данная статья на практике не соблюдается:

Статья 23. Ответственность за нарушение порядка доставки обязательного экземпляра

За несвоевременную и неполную доставку обязательного экземпляра производители документов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовало бы так же уточнить сроки ведомственного хранения и предусмотреть отбор и передачу аудиовизуальной документации на государственное хранение в следующих правовых актах.

При организации хранения аудиовизуальной продукции сотрудникам архива приходится часто сталкиваться с такой проблемой как авторское право. Поэтому в Законе об авторском праве существуют несколько статей по вопросам архива.

Статья 7. Произведения, являющиеся объектами авторского права

1. Объектами авторского права являются:

… аудиовизуальные произведения (кино-, теле- и видеофильмы, слайдфильмы, диафильмы и другие кино- и телепроизведения) …

В подавляющем большинстве организаций, хранящих фотодокументы, в том числе в редакциях газет, не организовано ведомственное хранение подлинников фотодокументов – негативов фотоснимков, не созданы фототеки. По устоявшейся традиции Фотокорреспонденты, в том числе штатные работники, не передают негативы произведенных ими фотоснимков в редакции газет или в соответствующие структурные подразделения организаций и предприятий, где они работают. Между тем в законе зафиксировано исключительное право работодателей на использование так называемых «служебных произведений»:

Статья 14. Авторское право на служебные произведения.

… Исключительные права на использование служебного произведения принадлежат лицу, с которым автор состоит в трудовых отношениях (работодателю), если в договоре между ним и автором не предусмотрено иное …

К сожалению подобные случаи авторства не единственные в своем роде. Вот что можно сказать о муниципальном архиве тверской области.

муниципальные архивы, продолжающие вопреки трудностям хранения аудиовизуальных документов пополняться фотодокументами редакций районных газет, в последнее время столкнулись с дополнительной проблемой. Она вызвана применением фоторепортерами цифровых камер с электронной записью изображения. Эти снимки вообще не поступают в архивы.

Следует отметить, что в статье 24 не отражены вопросы о сроках хранения записей (кроме краткосрочного пользования); о сроках хранения записей документального характера (сколько времени сохранены, в каких «официальных» архивах – ведомственных?). Не отражены вопросы отбора и передачи записей на государственное хранение.

Статья 24. Свободная запись краткосрочного пользования, производимая организациями эфирного вещания

… Организация обязана уничтожить запись в течение шести месяцев после ее изготовления, если более продолжительный срок не был согласован с автором записанного произведения. Такая запись может быть сохранена без согласия автора произведения в официальных архивах, если запись носит исключительно документальный характер…

Очевидно, что необходимо также внести изменения и в другие действующие правовые акты, в отношении которых такая работа пока не ведется.

Так, было бы целесообразно в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 2 ноября 2004 года №2124 – 1 отразить и вопросы постоянного хранения, отбора и передачи аудиовизуальной документации на государственное хранение.

Статья 34. Хранение материалов радио- и телепередач

В целях обеспечения доказательств, имеющих значение для правильного разрешения споров, редакция радио-, телепрограммы обязана:

сохранять материалы собственных передач, вышедших в эфир в записи…

Сроки хранения:

материалов передач - не менее одного месяца со дня выхода в эфир…

До сих же пор, в этой статье сроки хранения материалов радио- и телепередач определены – «не менее одного месяца со дня выхода в эфир». Такая формулировка дает возможность по прошествии месяца стирать любые записи, что делается на практике очень часто.

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ.

Статья 3. Основные понятия

В смысле настоящего Федерального закона понимается:

под федеральными органами государственной власти - Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации …

Статья 4. Аудио- и видеозапись работы федеральных органов государственной власти

Пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента Российской Федерации, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации и его президиума. Для таких записей устанавливается бессрочный режим хранения. Записи закрытых мероприятий производятся и хранятся в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации …

Не совсем ясно, что такое «бессрочный режим хранения» - синоним ли это понятия «вечное», «постоянное» хранение? Из текста можно сделать вывод, что «бессрочное хранение» предполагается в пресс-службах. Это противоречит архивному законодательству, т.к. федеральные органы государственной власти не наделены правом постоянного хранения документов.

Федеральный закон Российской Федерации «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 октября 2004 г. №125-ФЗ

Статья 22. Сроки временного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации до их передачи на постоянное хранение

… Для включения в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации отдельных видов архивных документов:

- кино- и фотодокументов – 5 лет;

- видео- и фонодокументов – 3 года …

Отсюда следует, что ценные аудиовизуальные материалы, образовавшиеся в деятельности государственных организаций являются частью Архивного фонда РФ. Но в данном законе не предусмотрено заключение Соглашения о сотрудничестве между Росархивом и Гостелерадиофондом о депозитарном хранении аудиовизуальной документации.

Постановление Правительства РФ от 3 мая 1995 г. № 448 «О мерах по совершенствованию взаимодействия Правительства РФ со средствами массовой информации».

I Образовать Управление правительственной информации

Основные задачи:

… осуществление видеозаписей заседаний Правительства РФ, ведение архива видео- и аудиозаписей и фотоархива, организация пользования в установленном порядке указанными архивами …

В постановлении ничего не сказано о сроках хранения и передачи документов на государственное хранение. На практике же видеозаписи заседаний Правительства хранятся временно (2 - 4 месяца), затем стираются, что противоречит Федеральному закону от 13.01.19995 г. № 7–ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации.

«Устав Государственного фонда телевизионных и радиопрограмм» утвержден постановлением Правительства РФ от 13 декабря 1995 г. № 1232.

п. 5. Гостелерадиофонд осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации хранение материалов телерадиопроизводящих организаций, законченных производством и прошедших в эфир.

п. 9. Основными видами деятельности Гостелерадиофонда являются:

… - комплектование фондов хранения материалами телерадиопроизводящих организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также порядком передачи на государственное хранение в Гостелерадиофонд обязательного экземпляра этих материалов, утверждаемым Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию;

- проведение обмена записями аудио- и аудиовизуальной продукции с различными организациями как внутри страны, так и за рубежом, осуществление сотрудничества в рамках Международной федерации телеархивов (ФИАТ) …

Отсюда вытекает, что Гостелерадиофонд имеет право постоянного хранения телерадиоматериалов, однако это противоречит архивному законодательству.

Не отмечено, что эти материалы являются составной частью Архивного фонда РФ (его государственной частью). Устав Гостелерадиофонда не согласован с Росархивом, несмотря на предложение Росархива (письмо в Правительство России от 25.10.95 № 9 /1052 – П).

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒