Понятие и значение законодательного процесса в РФ

1. Понятие и значение законодательного процесса в РФ

Законодательный процесс – явление государственной, общественной жизни, которое является неотъемлемой частью каждого демократического общества. Продуктом законодательного процесса являются нормы права, закреплённые законом, что выделяет значимость законодательного процесса в рамках правового демократического государства. Одним из определяющих признаков такого государства является верховенство закона. Законодательный процесс часто сводят к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть. Законодательный процесс понимается также как определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов.

Выделяют следующие общие признаки законодательного процесса:

· состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;

· осуществляется специальными субъектами;

· результатом является создание акта высшей юридической силы – закона.

Таким образом, законодательный процесс можно определить как регламентированную деятельность специально уполномоченного органа государственной власти по принятию законов, являющуюся составной частью процесса законотворчества.

Несмотря на всю обязательность законодательного процесса в правовом государстве, теория и практика его реализации в Российской Федерации существуют определенные проблемы. Основной считается отсутствие общего подхода к понятию законодательного процесса в отечественной науке и практике и определяющего указанное явление термина.

· Ряд авторов приводит понятие законодательного процесса как деятельности законодательных органов государственной власти по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений и отмене законов.

· Другие исходят из определения законодательного процесса как совокупности стадий, следующих одна за другой, а именно, принятия, одобрения и обнародования законов Российской Федерации Государственной Думой, Советом Федерации.

Эти подходы, в любом случае, сводятся только к деятельности законодательных органов государственной власти по созданию закона. Причиной такого явления может служить историческая традиция подобного понятия (непризнание советским государственным правом принципа разделения властей. Считалось, что подобная позиция не отвечает современным реалиям, а потому достаточно уязвима. Нашло отражение в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П.: Президент РФ – участник законодательного процесса в РФ посредством стадий подписания и обнародования закона. Участниками федерального процесса также, исходя из норм Конституции РФ являются 705 субъектов законодательной инициативы, среди них: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, 83 законодательных органасубъектов РФ. Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения.

Помимо указанных субъектов в России испытывает трудности народная законодательная инициатива. Примечателен Указ Президента РФ от 04 марта 2013 года № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», который предусматривает направление федеральной общественной инициативы при соблюдении определенных требований в специальную экспертную группу для разработки мер по ее реализации. Этот указ – не первая попытка привлечения общественности в законодательный процесс, до него был принят Указ Президента РФ от 09.02.2011 N 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Есть причины говорить, что демократизация процесса в контексте указов, а также концепции общественной экспертизы проектов – тенденция развития законодательного процесса в РФ. Также существует и определенная неуверенность государственной власти в отношении регулирования общественных отношений по реализации общественной инициативы, которая проявилась, к примеру, в закреплении в части 6 статьи 119 Регламента Государственной Думы РФ возможности вынесения законопроекта, принятого в первом чтении на всенародное обсуждение. Эта норма, не имея механизма реализации, с 1998 года является спящей нормой. Принятие отдельного федерального закона об общественной инициативе считается оправданным. Помимо права законодательной инициативы ряд субъектов обладает значительными полномочиями на других стадиях процесса. Огромную роль в федеральном процессе, как уже было отмечено выше, играет Президент РФ на стадии подписания принятого закона (при возможности применения отлагательного вето, возвращения законопроекта в парламент без рассмотрения, а также при обращении к Федеральному Собранию с посланием). Правительство РФ имеет ряд полномочий по вынесению заключения на законопроекты по финансовым вопросам.

Законодательные органы субъектов РФ также являются участниками законодательного процесса по принятию федеральных законов по вопросам совместного ведения федерации и субъектов РФ. Особенностью регионального законодательного процесса является его разнообразие, можно выделить несколько видов:

· законодательный процесс, осуществляемый органами законодательной государственной власти субъекта РФ при принятии федеральных законов;

· процесс, осуществляемый при принятии законов субъекта РФ;

· законодательный процесс при официальном толковании региональных законов;

· законодательный процесс, осуществляемый путем референдума субъекта РФ.

Наблюдается различный подход региональных законодателей к перечню носителей права законодательной инициативы, это также следует считать особенностью законодательного процесса в субъектах федерации: большую роль в процессе играют главы субъектов РФ, а также общественные палаты, что еще раз подтверждает распространение указанных выше тенденций и на уровень субъекта РФ.

Эти положения доказывают несостоятельность традиционных подходов к понятию законодательного процесса в современных условиях по причине усложнения субъектного состава процесса, включением в него не только органов законодательной власти, но и представителей других ветвей власти, а также общественности, и увеличения количества стадий, при осуществлении процесса, в том числе факультативной стадии всенародного обсуждения. А также способствующей усложнению понятия законодательного процесса тенденции интенсификации федеративных отношений, выражающейся в наличии особенных видов законодательного процесса на уровне субъектов Российской Федерации.

Отдельной проблемой является множественность терминов в определении законодательного процесса в литературе. Самыми распространенными вариантами использования терминов являются:

· «правотворческий процесс»;

· «законотворческий процесс»;

· «законопроектный процесс»;

· «законодательная деятельность»;

· «законодательная процедура».

При этом, используя понятия правотворческий и законодательный процессы, следует полагать, что они соотносятся как часть и целое. По определению некоторых учёных, правотворческий процесс представляет собой порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию, опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер. Законодательный процесс, однако, в реальности отличается от правотворческого видом нормативного акта – продукта процесса, которым в законодательном становится нормативный акт в форме закона. Список продуктов правотворческого процесса при этом гораздо больше. Кроме законов, к ним можно отнести подзаконные и муниципально-правовые акты.

Определенные затруднения вызывает разграничения понятий «законодательный процесс» и «законопроектный процесс». Существует мнение, согласно которому если принять за основу определения наименования всех отношений, составляющих содержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предмет их усилий, каким является проект закона до тех пор, пока он наконец не получит статус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнет действовать, то единственно правильным наименованием можно признать только термин «законопроектный процесс. Эта позиция построена на критерии разграничения рассматриваемых понятий по предмету процесса. В данном случае предметом законопроектного процесса будет являться законопроект, тогда как предметом законодательного процесса должен стать закон, то есть нормативный акт уже принятый и действующий. Данное убеждение является спорным. Понятие «законодательной деятельности» используется ввиду мнения о том, что наиболее широким понятием, включающим в себя деятельность всех возможных участников как законотворческого, так и законодательного процессов, осуществляемую в особой процессуальной форме, направленную на достижение определенного результата - вступления в силу нового законодательного акта, является понятие «законодательная деятельность». Последним вариантом подмены терминов является употребление термина «законодательный процесс» вместо термина «законодательная процедура» и наоборот.

В юридической литературе по вопросу о соотношении понятий "юридический (правовой) процесс" и "юридическая (правовая) процедура" распространены три научные позиции.

1. Юридический процесс выступает лишь разновидностью одноименной процедуры.

2. Отождествление процесса и процедуры в праве.

3. Понятие процесса наделяется по отношению к процедуре более широким значением. Соответственно процедура рассматривается в качестве части процесса. Надлежит согласиться с третьим подходом.

Законодательный процесс – это совокупность различных процедур, к примеру, процедура голосования, процедура регистрации законопроекта, процедура опубликования закона и др. Использование различных терминов при определении одного явления с одной стороны полезно, так как позволяет заострить внимание на определенном аспекте многопланового понятия, рассмотреть его более узко, с другой стороны, подобное использование затрудняет понимание изучаемого объекта. Поэтому при применении того или иного термина следует определить цели и задачи подобного применения. Таким образом, учитывая рассмотренное выше, понятие законодательного процесса в Российской Федерации следует давать, основываясь на использовании наиболее широкого, нежели традиционного, сформированного в советский период, подхода. Так, законодательный процесс – это деятельность определенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также законами субъектов РФ, их конституциями и уставами, субъектов, связанная с реализацией права законодательной инициативы, рассмотрению, обсуждению, в том числе с привлечением общественности, принятию, подписанию и обнародованию, изменению и отмене законов Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации.

12 Следующая ⇒