Европейский парламент

4. Европейский парламент

Европейский парламент не формирует правительство европейского уровня. Такого правительства, по сути, нет, а исполнительную власть на европейском уровне в ЕС в основном делят между собой Совет и Европейская комиссия. Но подавляющее большинство государств-членов Евросоюза являются как раз парламентскими демократиями. В условиях парламентской демократии большинство, определяющее политической лицо (нижней или единственной) палаты, обычно солидаризируется с правительственной линией в международных делах и воздерживается от автономных внешнеполитических действий.

Именно в международных отношениях такая поддержка собственного правительства более явно выражена, поскольку во внутренних делах парламентарии склонны защищать особые интересы избирателей собственного округа. Но так как у Европейского парламента нет «собственного» правительства, это даёт ему большую свободу в определении своих внешнеполитических позиций в отсутствие политической необходимости поддерживать позицию Совета, Верховного представителя по иностранным делам или Комиссии, которые, в совокупности, составляют исполнительную власть ЕС в том, что касается его внешней политики. Таким образом, у ЕП возникает существенная политическая автономия, определённый потенциал для развития собственной внешнеполитической идентичности.

Лиссабонский договор укрепил законодательные полномочия Европарламента и его позиции во внешней политике ЕС, тогда как сам ЕП своей активностью на практике добился даже большего внешнеполитического влияния, чем предполагалось по договору. Ранее у него не было формальной роли при ведении от лица ЕС переговоров по международным соглашениям. Теперь ЕП, если следовать букве договора, необходимо «незамедлительно и в полной мере» информировать о ходе таких переговоров «на всех этапах процедуры» (статья 218(10) ДФЕС). Формально Верховный представитель по иностранным делам обязан консультироваться с ним в отношении главных аспектов и основополагающих приоритетов Общей внешней политики и политики безопасности, а также информировать ЕП о развитии ОВПБ, надлежащим образом принимая взгляды ЕП во внимание. ЕП может также обращаться с вопросами (последние, однако, не обязаны отвечать на них) или формулировать рекомендации в адрес Совета и Верховного представителя. Дважды в год в ЕП проводятся парламентские дебаты по внешнеполитическим вопросам. Но на деле Парламенту чаще всего приходится полагаться на добрую волю Совета в вопросе получения своевременной и значимой информации. Таким образом, здесь мы усматриваем наличие двойного демократического дефицита, так как вовлечение национальных парламентов в надзор за национальной внешней политикой тоже оставляет желать большего.

ЕП претендует на то, чтобы влиять на содержание международных соглашений, которые заключает Евросоюз. Инструментом для этого служат парламентские резолюции, в которых сформулированы позиции ЕП, излагаются условия, на которых евродепутаты готовы дать своё согласие. Чаще всего такие условия предполагают политическую кондициональность. Торговая политика для Европарламента, в частности, явно не выглядит самоцелью. Они видит в ней скорее средство по продвижению внешнеполитических целей Евросоюза, включая распространение в мире европейских норм. По мнению ЕП, ЕС должен укреплять свои экономические отношения с другими регионами мира на основе мира и принципов суверенитета, уважения гражданских свобод и сохранения окружающей среды, поддержания социальных стандартов, прав человека и целей развития».

Формально ЕП не имеет касательства к заключению Евросоюзом соглашений в рамках ОВПБ. Но при заключении широкого круга иных международных соглашений (об ассоциации третьих стран с ЕС, о присоединении ЕС к Европейской конвенции по правам человека, соглашений, предполагающих использование средств из бюджета ЕС и др.), включая те, где затрагиваются вопросы, по которым внутри ЕС действует обычная

законодательная процедура, от ЕП требуется согласие (consent). Широко применяемая практика трёхсторонних переговоров по европейским правовым актам (trialogues) с участием Комиссии, Совета и государств-членов сделали ЕП важным посредником в соответствующих вопросах.

Значительная часть работы Парламента по ОВПБ осуществляется в специализированных комитетах, в особенности в комитете по иностранным делам (AFET) и двух его подкомитетах – по безопасности и обороне (SEDE) и по правам человека(DROI), а также в комитете по международной торговле (INTA) и в комитете по развитию (DEVE). Это главные связующие звенья между ЕП и структурами глобального управления (включая ООН), другими институтами ЕС, страной-председательницей в Совете и национальными парламентами государств-членов.

Комитет по иностранным делам включает 76 полных членов и является крупнейшим комитетом Европарламента. Несколько рабочих групп помогают ему определить позицию по определённым вопросам внешней политики (например, рабочие группы по отношениям с ООН, со странами Западных Балкан, по Восточному партнёрству, по конфликтам, безопасности и развитию, а также по различным финансовым инструментам, которые задействованы в области внешней политики ЕС). Комитет по иностранным делам редко занимается законодательной работой – за исключением подготовки парламентского согласия (consent) по международным соглашениям, а также участия в обычной законодательной процедуре один раз каждые пять-семь лет при принятии решений по внешнеполитическим финансовым инструментам. Существенная часть работы этого комитета состоит в контроле или мониторинге действий Комиссии, Совета, Верховного представителя и ЕСВД. Группа европарламентариев, представляющих крупные фракции Европарламента, включая глав AFET и SEDE, имеют право доступа к конфиденциальной внешнеполитической информации, проходящей по линии Совета.

В 2008 г. Европарламент по собственной инициативе создал Офис по продвижению

парламентской демократии в мире, который заработал на следующий год85. Это важный инструмент его работы по линии парламентской дипломатии. Офис по продвижению

демократии (в странах соседства и в развивающихся странах) входит в директорат по поддержке дипломатии Генерального директората ЕП по внешней политике. Этот директорат включает также Секцию по наблюдению за выборами и Секцию по правам человека. Группа по поддержке демократии и координации действий по наблюдениям за выборами в составе 15 человек осуществляет политическое руководство Офисом.

Председателями группы являются главы комитета по иностранным делам и комитета по развитию. Он поддерживает контакты с Панафриканским парламентом (ПАП – парламент Африканского союза), парламентами ЭКОВАС (Экономическое сообщество западноафриканских государств), САДС (Сообщество развития Юга Африки), ВАС (Восточноафриканское сообщество), а также с региональными парламентами в Латинской Америке.

Парламент организует публичные дебаты (проходящие на пленарном уровне и на уровне комитетов), включая слушания и семинары, принимает резолюции и готовит доклады по собственной инициативе, учреждает специальные комиссии по расследованию, подтверждает назначения на различные посты. Все эти возможности активно используются и применительно к сфере внешней политики ЕС.

Укажем, что переходное соглашение между Евросоюзом и США об условиях доступа американцев к данным международной системы межбанковских платежей SWIFT при проведении антитеррористических расследований, подписанное в конце 2009 г., было отвергнуто ЕП как предоставляющее США неоправданные преимущества и противоречащее базовым ценностям европейского интеграционного объединения.

ЕП должен одобрить многолетние финансовые рамки, включая папку по европейским внешним действиям, для вступления их в силу, он принимает (вместе с Советом) ежегодный бюджет ЕС и контролирует расходы интеграционных институтов. ЕП имеет бюджетные полномочия в отношении гражданских миссий по линии ОВПБ и ОПБО (военные операции не финансируются из общего бюджета), которые он иногда использует, чтобы повлиять на содержание определённых решений. Однако полный парламентский контроль в этом смысле отсутствует. С ЕП формально не советуются при принятии конкретных решений по линии ОВПБ, которые имеют бюджетные последствия.

Всего можно насчитать свыше 100 политических органов, имеющих дело с различными аспектами парламентской внешней политики ЕС, распространяющейся на 190 стран мира.

В их числе следующие межпарламентские делегации:

- Совместная парламентская ассамблея АКТ-ЕС. Она включает по 78 депутатов ЕП и национальных парламентов стран Африки, Карибского моря и Тихого океана (подписавших Соглашение Котону 2000 г.);

- ЕвроЛат (EuroLat), совместная многосторонняя ассамблея, куда входят по 75 депутатов от ЕП и латиноамериканских региональных парламентов (Парлатино – Латиноамериканский парламент), Парландино (Андский парламент), Парласен (Центральноамериканский парламент), Парласур (парламент группировки Меркосур), а также национальные конгресс Чили и Мексики;

- Парламентская ассамблея ЕвроНест (EuroNest) – парламентский форум Восточного партнёрства, который имеет четыре постоянных тематических комитета (по вопросам политики, экономики, энергетики и социальной политики), две рабочие группы (по Беларуси и по правилам процедуры) и проводит ежегодные пленарные заседания – в него входят по 60 депутатов ЕП и парламентариев из стран Восточного партнёрства;

- Парламентская ассамблея Средиземноморского союза (120 парламентских представителей из 10 средиземноморских стран. 75 парламентариев из стран ЕС и 5 евродепутатов).

В 2002 г. по инициативе Межпарламентского союза и ЕП была организована Парламентская конференция Всемирной торговой организации, которая с тех пор собирается ежегодно.

С 2012 г. Европейский парламент и национальные парламенты государств-членов

ежегодно организуют две межпарламентские конференции по вопросам внешней политики и политики безопасности (такое межпарламентское сотрудничество предусмотрено Протоколом к Лиссабонскому договору о роли национальных парламентов в Европейском союзе).

5. Суд ЕС

Зафиксировав отказ от прежней системы трёх опор, Лиссабонский договор не устранил традиционную дихотомию между Общей внешней политикой и политикой безопасности, включая Общую политику безопасности и обороны, и его прочими внешними компетенциями, которые ранее относились к внешним сношениям Европейского сообщества. Тем не менее, формулировки касательно юрисдикции Суда ЕС в отношении ОВПБ были изменены.

Во-первых, Суд ЕС, хотя и в ограниченных рамках, получил возможность судебного контроля в отношении определённых актов, которые принимаются по линии ОВПБ, т.е. с полным иммунитетом данной политики в вопросе судебного надзора теперь покончено. В частности, Суд ЕС уполномочен контролировать правомерность рестриктивных ограничений, которые действуют в отношении физических и юридических лиц. В статье 24(1) ДЕС говорится, что Суд ЕС вправе контролировать правомерность некоторых решений, указанных во втором абзаце статьи 275 ДФЕС, где, в свою очередь, сказано, что Суд правомочен выносить решения по искам, подаваемым на условиях, предусмотренных в четвёртом абзаце статьи 263 ДФЕС. Суд действует в таких случаях в целях контроля правомерности решений, принимаемых Советом, которыми предусматриваются ограничительные меры против физических или юридических лиц. Наделение Суда такими возможностями является дополнением к той юрисдикции, которой он и ранее обладал в отношении актов Европейского сообщества, имплементирующих меры, принимаемые по линии ОВПБ. Таким образом, теперь физических и юридические лица способны оспорить законность любых рестриктивных мер ЕС, которые принимаются в рамках ОВПБ.

Во-вторых, была перенастроена роль Суда ЕС в обеспечении сохранения границы между внешними компетенциями ЕС, которые основаны на Договоре о функционировании ЕС (бывшие внешние сношения) и на договорных положениях, относящихся к ОВПБ. Суд ЕС может иметь право голоса в отношении заключаемых ЕС международных соглашений, содержащих аспекты, относящиеся к ОВПБ. В частности, если такое соглашение было одобрено в нарушение процедурных требований по статье 218 ДФЕС, то его принятие может быть оспорено в Суде ЕС Европейским парламентом. ЕП может также оспорить утверждение Совета, что данное соглашение относится исключительно к сфере ОВПБ.

В-третьих, способность Суда ЕС обеспечивать соблюдение принципов, составляющих фундамент правового порядка Евросоюза, получила более широкую трактовку, нежели раньше. В итоге он далеко не столь бессилен в данной области, как могло бы показаться на поверхностный взгляд. Ведь именно он стоит на страже конституционных норм (демократия, верховенство права, уважение фундаментальных прав), а также принципов, закреплённые в первичном праве ЕС (прежде всего, в основополагающих договорах: например, принципы добросовестного сотрудничества и единого подхода).

⇐ Предыдущая 1 23