Рис.1 Модель «Выборный глава-выборный совет»

Рис.3 Модель «Контрактный глава администрации – лояльные глава муниципального образования и Совет депутатов»

Представительный орган в модели 3 избирается на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), при этом глава муниципального образования избирается из состава Совета депутатов, а не посредством прямых выборов. Реальное влияние Совета депутатов и его председателя значительно снижается. Таким образом, правовых процедур (а именно прямых выборов), обеспечивающих участие граждан в местной политике, в рамках данной модели становится существенно меньше. Система прямых выборов сохраняется лишь для представительного органа муниципального образования, который впоследствии из своего состава выбирает главу муниципалитета. В муниципальных районах Совет депутатов может не избираться напрямую, а формироваться из депутатов представительных органов сельских поселений.

Глава администрации муниципального образования назначается по контракту по итогам конкурсных процедур. Такая модель, усиливая исполнительную власть и представляя ее в главе администрации, предоставляет большие возможности региональной власти для регулирования процессов внутри муниципалитетов.

Интересно: В последний год в России наблюдается тенденция стремительного перехода на данную модель. Федеральные законы 136-ФЗ и № 8-ФЗ создали правовую основу для замены прямых выборов глав муниципальных образований на выборы из состава Совета депутатов. «По данным Минюста России, на 5 декабря 2019 г. по законам 36 субъектов Федерации (46%) предусмотрено избрание главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа и только в 10 субъектах Федерации (12%) глава избирается на всеобщих выборах»

(источник: Васильев В.И. 2015. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности. – Журнал российского права. № 9. С. 149-161.)

Рис.4 Модель «Глава муниципального образования = глава администрации – выборный совет»

Самая новая модель организации муниципальной власти появилась в российском законодательстве в феврале 2015 г. после принятия федерального закона № 8-ФЗ. При данной конфигурации представительный орган избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), а его председатель избирается из своего состава.

Глава муниципального образования в отличие от предыдущих моделей назначается по итогам конкурсных процедур либо сельским сходом (в сельских поселениях численностью до 300 чел.) и в случае избрания из Совета депутатов покидает его. Он также совмещает функции главы администрации муниципального образования. Основным отличительным моментом данной модели стала концентрация властных полномочий у назначаемого по итогам конкурса, а не избираемого главы муниципального образования, являющегося также главой администрации. Данная модель, снимая возможные напряжения между двумя властными позициями главы администрации и главы муниципалитета, еще более усиливает доминирование исполнительной власти.

Интересно: В настоящее время модель находит все большее распространение в регионах России. Так, например, все муниципальные районы республик Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия; Волгоградской, Ивановской, Ленинградской, Новгородской, Орловской, Псковской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской обл. перешли на данную модель организации власти, когда представительный орган формируется путем делегирования, а глава муниципального образования избирается из числа депутатов или назначается представительным органом по результатам конкурса.

(источник: Шугрина Е.С. 2015. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления. – Актуальные вопросы российского права. № 12. С. 41-51)

Выводы:

Анализ основных моделей формирования муниципальной власти в российских регионах позволил сделать некоторые выводы относительно предпочтительности той или иной модели для развития публично-властных отношений на местах.

 Модели, накладываясь (не знаю, какое слово еще подобрать) на местные и исторические традиции, могут либо способствовать, либо противодействовать развитию гражданского участия, а, следовательно, и территории. Субъектам федерации предоставлена возможность выбора соответствующей модели организации муниципальной власти. Как отмечалось выше, в настоящее время регионы уменьшают участие населения при формировании органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц, заменяя его механизмом назначения и системой делегирования, по результатам конкурса при непосредственном участии региональной власти. С одной стороны, в современных условиях, когда необходима мобилизация и консолидация всех уровней власти, такие меры действительно способствуют интеграции политического пространства, снижают общественно-политические риски, повышают прогнозируемость протекания общественных процессов. С другой стороны, такой подход вступает в противоречие с основным законом страны – Конституцией РФ, где в ст. 32 закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. И для сохранения этого права Конституционный суд РФ признал возможным формирование районного Совета депутатов из депутатов и глав, входящих в его состав сельских поселений при условии, что они приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения.

Региональному уровню власти, сосредоточивающему на себе функции выбора способа организации муниципальной власти, нужно апеллировать к населению той территории, на которой будет разворачиваться конкретная модель. Унифицируя пространство внутри региона, развивая институциональную сторону местного самоуправления, можно отойти от его общественной самоорганизационной основы. И здесь важно учитывать культурные, исторические особенности, социально-демографические факторы, географические, производственные и инфраструктурные характеристики муниципалитета.