Предисловие к русскому изданию 49 страница

Несомненно, что Устав, несмотря на поправки, внесенные на конференции в Сан-Франциско, был продуктом англосаксонской правовой культуры и инструментом защиты интересов западных стран, прежде всего Соединенных Штатов, которые могли рассчитывать на почти безоговорочную поддержку более 40 из обще-го числа 51 стран-участниц. Нет сомнения, что советское участие было непосредственно связано с правом «вето», т. е. с правом па-рализовать деятельность ООН, если другие державы попытаются использовать ее в целях, неприемлемых с советской точки зре-ния. Все это отражало возможности и ограниченность новой организации, которой победители доверили поддержания мира во всем мире.

7. 10. 3. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ ПОСЛЕВОЕННОГО ВРЕМЕНИ

Рассматривать Объединенные Нации как нечто отдельное от институтов, которые американские и английские проектировщики (но, прежде всего, первые) создали в области экономики, финан-сов и торговли означало бы отражать лишь одну сторону медали. Это означало бы не учитывать, как это делается в историографии, то, что эта вторая группа институтов оказалась в среднесрочной и длительной перспективе гораздо более гибкой, чем международ-но-правовые институты в решении как кризисных моментов, так и повседневных проблем. В 2002 г. можно сказать, что в то время как Объединенные Нации еще находятся на переходном экспери-ментальном этапе, Международный валютный фонд, Междуна-родный банк и ГАТТ (теперь ВТО) представляют собой наиболее эффективные и функциональные механизмы рыночной экономи-ки и обеспечивают ее взаимосвязь.

Опыт развития экономики после Первой мировой войны и протекционизма, последовавшего после великой депрессии, ока-зали глубокое влияние на идейные установки авторов послевоенных проектов. Было очевидно, что задача реконструкции была очень трудной, потому что экономический кризис оказался очень глубоким, урон, нанесенный хозяйству, огромным, значительные материальные ценности исчезли, нельзя было с пренебрежением отнестись к проблеме Советского Союза как к отдельному казусу, поскольку, по крайней мере, в принципе, она представляла собой

Часть 2. Вторая мировая война

неотъемлемый элемент любых решений. Предстояло решить три проблемы: свободы торговли, дефицита долларов и необходимости капиталов для реконструкции.

Одна из этих проблем была в центре внимания международ-ной экономической политики Хэлла с момента его назначения Государственным секретарем. Она также была предметом дискус-сий как во время работы над Атлантической хартией, так и в пе-риод разработки соглашений о применении закона о ленд-лизе, в особенности на этапе обсуждения ст. 7 англо-американского со-глашения, касавшейся постепенной отмены системы преферен-ций. Но совершенно очевидно, что это соглашение не могло рас-сматриваться в отрыве от валютного аспекта проблемы, потому что нарушение торгового и валютного равновесия являются дву-мя сторонами проблемы торгового обмена. Таким образом, кампания в поддержку свободы торговли достигла своего апогея и переросла в кампанию за изыскание валютных средств, которые придали бы свободе торговли реальное содержание, направлен-ное не на подчинение, а на достижение взаимозависимости.

Основная цель американцев в области международной эконо-мики заключалась в реконструкции многосторонней системы ми-ровой торговли. Историки международных экономических отно-шений говорят о «многосторонности», а не о свободе торговли, потому что многосторонность не означает отмену всех торговых барьеров (квот и пошлин), а только их сокращение. Для поста-новки проблемы используются не абсолютные, а относительные термины - и это означает, что торговые барьеры при многосто-роннем режиме должны применяться в равной мере ко всем вхо-дящим в него странам. «Многосторонность» воспринималась как более реалистичный и менее абстрактный вариант абсолютной свободы торговли, которая, будучи осуществленной буквально, привела бы к бесчисленным нарушениям равновесия и к ценовой дискриминации. Вопрос об «устранении дискриминации» стал ядром американской концепции «многосторонности», поскольку он был тесно связан с заботами о будущем мирового рынка, ко-торый должен был служить для сбыта американской промышлен-ной продукции и средством поддержания политических отноше-ний, зависевших от существующих форм торгового обмена.

Англичане знали, что пропаганда свободы торговли была по большей части связана с неприятием европейского протекцио-низма тридцатых годов, а также системы имперских преференций в рамках Британского содружества наций, установленной в 1932 г. на конференции в Оттаве. Но они также знали, что политико-эко-номические узы с Соединенными Штатами, сложившиеся в период

Глава 7. Победа союзников и подготовка послевоенного... 583

войны, требовали адаптации к американским подходам. Впрочем, концепция «многосторонности» оставляла достаточно пространства для поиска компромисса, к которому в высших английских кругах были готовы. Действительно, ограничения на свободу торговли вообще создавали препятствия для английской экономической жизни, которая зависела от импорта. Даже в политическом плане устойчивость британских позиций зависела от непрерывного притока продовольствия из-за рубежа, и этого обстоятельства оказалось достаточно, чтобы преодолеть сопротивление сторонников безоговорочного сохранения системы имперских преференций.

Таковы были предпосылки начавшихся в разгар войны англоамериканских переговоров, к которым позже присоединились другие Объединенные Нации. С американской стороны в них участвовал Генри Уайт, высокопоставленный чиновник в министерстве финансов, а со стороны Англии Джон М. Кейнс, который в течение всего периода войны был вместе с Лионелем Роббин-сом главным советником английского правительства по вопросам экономики. Уайт еще в 1942 г. разработал смелый план образования Фонда стабилизации Объединенных Наций и Банка реконструкции. Эти два института, начало деятельности которых которых планировалось на конец войны, призваны были «предотвратить расстройство валютной системы и коллапс денежной и кредитной системы; обеспечить возрождение международной торговли; предоставить большое количество капиталов, необходимых практически во всем мире для реконструкции, поддержки и экономического возрождения». На фоне концепции «многосторонности» Хэлла проект отражал намерение министерства финансов (Уайта, но также и Моргентау) проводить политику активного вмешательства, весьма далекую от принципа laissez faire, присущего абсолютной свободе торговли, и воспринявшую идеи кейнсианства.

В свою очередь Кейнс подготовил к переговорам с американцами проект, сходный с планами создания Американского фонда. Проект предусматривал образование клирингового союза или компенсационной палаты, которая могла бы предоставлять кредиты своим членам, чтобы помочь им преодолеть финансовые затруднения в сфере международной торговли. Таким образом, концепция «многосторонности» на практике сталкивались с необходимостью обеспечения ее валютной базой. Кейнс предполагал также образование Организации международной торговли, которая должна была определить условия в рамках надежной системы международной торговли.

Здесь не место для глубокого анализа переговоров по этой проблеме, но совершенно очевидно, что от них не в меньшей сте-

Часть 2. Вторая мировая война

пени, чем от переговоров по политическим и правовым вопро-сам, зависели судьбы мира после войны. Действительно, органи-зационные и валютные аспекты международной торговли могли оказать влияние на воссоздание здоровой рыночной экономики и, возможно, на возрождение способности этой экономической системы включить как колониальные территории, которые могли стать с течением времени независимыми, так и страны с плано-вой экономикой, которые могли быть вынуждены учесть требова-ния мирового рынка. Все это, стоит отметить, достигалось ценой бесконечных споров и требований, потому что в тот период на принятие решений оказывало сильное влияние превосходство американской экономики (к которому добавлялось постоянно ра-стущее в 1942-1945 гг. военно-политическое преимущество).

Впрочем, сами американцы хорошо понимали значение про-блемы. Внутренний документ американской администрации, опубликованный Ричардом Гарднером, ярко отражает ее взгляды и состояние дел: «Быстрый рост объема мировой торговли в после-военное время весьма важен для достижения полной и эффектив-ной занятости в Соединенных Штатах и других странах, для сохра-нения частной инициативы и для успеха системы международной безопасности, созданной для предотвращения войн в будущем.

С целью создать благоприятные условия для максимально возможного роста международной торговли на основе равнопра-вия необходимо, чтобы государства отказались от практики огра-ничения торговли, распространенной в межвоенный период, и сотрудничали в целях снижения торговых барьеров, созданных в то время правительствами. Международная торговля не сможет развиваться должным образом, если не будут существенно сокра-щены или отменены чрезмерные пошлины, количественные ог-раничения экспорта и импорта, контроль над обменом валют. Кроме того, если не принять мер в этом направлении, то может и дальше усиливаться тенденция, уже до войны достаточно сильная во многих странах, к устранению частной инициативы из сферы международной торговли и замене ее жестким государственным контролем...

Соединенные Штаты являются единственным государством, которое в состоянии взять на себя инициативу наращивания общих усилий, направленных на снижение международных торго-вых барьеров. Благодаря относительно большой экономической мощи, благоприятному состоянию платежного баланса и значению их рынка для благосостояния всего мира, влияние Соединенных Штатов на политику в сфере мировой торговли превосходит влия-ние любого другого государства. Хотя сотрудничество с Соединен-

Глава 7. Победа союзников и подготовка послевоенного... 585

ным Королевством важно для успеха любой обширной программы, ставящей своей целью снижение торговых барьеров, вполне вероятно, что после войны Соединенное Королевство сможет га-рантировать свое участие только, если будет уверено, что Соеди-ненные Штаты смогут энергично осуществлять свое лидерство».

Хотя процесс устранения торговых барьеров протекал довольно медленно в сравнении с развитием финансового сотрудничества (тем более, что была отброшена идея создания Международной торговой организации и заменена общим соглашением, которое должно было вступить в силу только в 1947 г., но фактически смогло оказывать свое особое влияние только с середины пятиде-сятых годов - имеется в виду ГАТТ), но с конца 1943 г. до сере-дины 1944 г. эксперты добились значительных успехов в процессе создания Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции. В апреле 1944 г. они опубликовали совмест-ное англо-американское заявление о необходимости образования Фонда, и в июле 1944 г. в Бреттон Вудсе, в Нью-Гемпшире, нача-ла работу конференция Объединенных Наций для обсуждения окончательной структуры организации. Так, параллельно с образо-ванием ООН начался долгий путь, который привел в июле 1945 г. к одобрению учредительных соглашений, касающихся как Фонда, так и Банка.

Бреттонвудские соглашения и создание Международного ва-лютного фонда (МВФ) отражали общую решимость перейти к новой системе международной торговли, которая основывалась бы в финансовом отношении на всемирном режиме фиксирован-ных, но регулируемых валютных курсов. Валютный паритет дол-жен был быть установлен в золотом выражении. Он мог быть из-менен только в том случае, если Фонд решал, что это необходимо для корректировки «нарушения основного равновесия». Другими словами, был создан новый орган, Международный валютный фонд (МВФ), в котором могли участвовать все Объединенные Нации, для каждой из них устанавливался размер взноса в соответствии с определенными объективными критериями.

Идея создания резерва на основе национальных взносов участ-ников стала альтернативой предложению Кейнса об учреждении клирингового союза. Фонд должен был предоставить аккумули-рованные таким образом ресурсы тем странам, которые, находясь в ситуации финансового кризиса, могли обратиться к нему за по-мощью с целью нормализации ситуации и достижения валютного паритета, и вместе с тем обязать страны-участницы «снизить сте-пень неуравновешенности платежного баланса и сократить ее про-должительность». МВФ получил право сообщать в любой момент

Часть 2. Вторая мировая война

странам-участницам свое мнение о том, соответствует ли их экономическая ситуация нормативам Фонда, а также право боль-шинством в две трети принять решение информировать через «публичный доклад» о серьезных нарушениях в платежном ба-лансе этих стран, если их экономические показатели дают для этого основания. Тем самым Фонду предоставлялось право вме-шиваться во внутреннюю экономическую политику отдельных стран, хотя и в рамках «заявления» о кризисном состоянии.

Наряду с этой системой валютных компенсаций (действовав-шей вплоть до начала семидесятых годов в соответствии с условиями, выработанными в Бреттон Вудсе в 1944 г. ) был учрежден орган, который должен был стимулировать реконструкцию, счи-тавшуюся тогда самой сложной проблемой. Международный банк реконструкции и развития (МБРР) был первоначально задуман как главный инструмент стимулирования капиталовложений, ко-торые затем осуществлялись в других формах. Его начальный ка-питал был установлен в 10 млрд долларов, а способность осуще-ствлять инвестиции весьма ограничена. Но только с течением времени, когда акценты сместились с термина «реконструкция» на термин «развитие», раскрылось значение Банка.

Эффективность этих двух институтов в рамках общей про-граммы мирового переустройства зависела от того, каким образом отдельные страны смогут в ней участвовать. Когда Соединенные Штаты ратифицировали соглашения, они приняли закон, где было зафиксировано условие, что МВФ будет действовать в соот-ветствии с интересами Соединенных Штатов. Это преобладание США в фонде стало причиной, в силу которой Советский Союз и связанные с ним страны долгое время не участвовали в органи-зации, которая была создана для координации различных форм участия с целью достижения взаимозависимости в рамках рыноч-ной экономики. «Великий проект», будучи глобальной концеп-цией, обнаружил заложенные в нем самом ограничения. Повсе-дневная жизнь в послевоенное время показала, насколько трудно упорядочить тот тип управления экономикой, который составлял культурно-политический контекст Бреттонвудских соглашений. Тем не менее, в период экономического роста, которым были отмечены первые послевоенные десятилетия, и в связи с этим пе-ремещения финансовых рынков из Лондона в Нью-Йорк, этот регулирующий механизм действовал отлично и помог капитали-стической экономике предотвратить многие кризисные моменты.