ОВОС ЗА РУБЕЖОМ

За рубежом началомдеятельности под названием ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (Environmental Impact Assessment) считается принятие Конгрессом Соединенных ШтатовАмерики (в канун Рождественских праздников 1969 г. ) и затем подписаниеПрезидентом США Р. Никсоном (1970 г. ) законодательного акта " Онациональной политике в области окружающей среды" (National Environmental Policy Act - NEPA). Данный законодательныйакт был принят для координации деятельности федеральных ведомств, с тем чтобы" использовать систематический, междисциплинарный подход, при которомобеспечиваются интеграция естественных и общественных наук, проектированиесреды обитания при планировании и принятии решений" [23].

Ответственность за методическоеобеспечение и анализ выполнения этого акта была возложена на специальнообразованный при Президенте США Совет по качеству окружающей среды (Council on Environmental Quality), который в 70-е годы издал серию методическихматериалов по реализации процедур ОВОС.

В соответствии с NEPAинициатор хозяйственной деятельности, прежде чем принять решение о реализациипроекта, к осуществлению которого причастны органы федерального правительства, должен подготовить Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС). В статье1502. 2 NEPA указывается, что " ЗВОС должно являться средством оценки воздействия на окружающую среду в результатепланируемого действия, а не оправданием уже принятого решения".

Несмотря на рамочныйхарактер этого законодательного акта, в соответствии с ним началась активнаядеятельность по подготовке документов, сопровождающих выработку хозяйственныхрешений. Учрежденное в 1970 г. Агентство по охране окружающей среды США (Environmental Protection Agency) также включилось в выработку методическихматериалов по обеспечению процесса ОВОС и практическую оценку хозяйственныхпроектов, осуществляемых федеральным правительством. Огромное давление наинициаторов хозяйственной деятельности стали оказывать суды, которые с первогоже дня после вступления NEPA в силу были вынуждены рассматривать дела, связанные с исками, предъявляемыми общественными объединениями экологов ирядовыми гражданами по поводу невыполнения заказчиками требований указанногозаконодательного акта.

В 1979 г. Совет по качествуокружающей среды США утвердил " Правила по выполнению процедур ОВОС", установленных NEPA, которые в 1986 г. на основе практического опыта былисущественно переработаны [36]. На основе NEPA правовые службы отдельныхштатов США разрабатывают и принимают на законодательном уровне собственныеправила по выполнению процедур ОВОС. В настоящее время такая работа проделанаболее чем в 15 штатах.

В те же годы, что и в США, процесс ОВОС начал использоваться в системе принятия решений Канады, Франции, Нидерландов, Великобритании, Германии и некоторых других западных стран.

В 1972-1973 гг. федеральноеправительство Канады, хотя и находилось под сильным влиянием NEPA, ввело свой порядок проведения ОВОС, издав Инструктивную директиву по ОВОС, которая определяла суть и цель федеральной экологической оценки [11]. В1995 г. вступил в силу принятый тремя годами раньше закон Канады " Обэкологической оценке", а федеральное Агентство по оценке воздействия наокружающую среду Канады было преобразовано в Канадское агентство поэкологической оценке.

Законодательные акты, содержащие элементы процесса оценки воздействия на окружающую среду, былиприняты в Австралии (1974 г. ), Франции (1976 г. ), Новом Южном Уэльсе (1979 г. ).

В 1985 г. Европейскаяэкономическая комиссия (ЕЭК) ООН приняла Директиву 85/337/ЕЭС для стран -членов Европейского экономического сообщества (ЕЭС) " По оценке воздействиянекоторых государственных и частных проектов на окружающую среду" [30], наоснове которой были изданы самостоятельные законодательные и/илиадминистративные акты о применении процедур ОВОС в системе принятияхозяйственных и иных решений в ФРГ (1990 г. ), Греции (1986 г. ), Ирландии (1989г. ), Дании (1989 г. ), Италии (1988 г. ), Нидерландах (1987 г. ), Испании (1987г. ), Португалии (1990 г. ), Новой Зеландии (1986 г. ), Японии (1986 г. ) и рядедругих стран [15].

Обсуждение методологическихподходов к решению отдельных проблем проведения ОВОС происходит намногочисленных международных конференциях и семинарах, наиболеепредставительными из которых являются ежегодные конференции Международнойассоциации оценки воздействий (International Association ofImpact Assessments). Одна из последних конференций этой Ассоциации проходила в 1994 г. в Оттаве(Канада) под девизом " ОВОС - 25 лет".

Опыт использованияметодологии ОВОС позволил странам - членам ЕЭС в целях предотвращения межнациональныхэкологических конфликтов подготовить и принять в 1991 г. международнуюКонвенцию " Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничномконтексте", которую подписал и Советский Союз [25].

Анализируя этапы становленияидеологии ОВОС за рубежом и накопленный там практический опыт подготовки ипринятия решений с учетом экологического фактора, можно подметить следующее.

Во-первых, законодательноезакрепление процедур ОВОС в зарубежной практике ознаменовало собой в 70-е годыпереход от " реактивного" подхода в природоохранной деятельности, прикотором охрана окружающей среды сводилась к борьбе с уже имевшим место излишнимзагрязнением природных компонентов (воды, воздуха, земли и т. д. ), к " превентивному" подходу, при котором искусственно моделируются изменения окружающей среды, могущие последовать за осуществлением хозяйственного проекта, до того, какбудет принято решение о его реализации.

Во-вторых, процесс ОВОС сталмеханизмом участия общественности в процессе принятия решений о хозяйственномразвитии, применение которого гарантирует включение результатов обсуждений всамо хозяйственное решение. Однако все это стало возможным благодаря устойчивымдемократическим традициям, существующим в большинстве западных стран. Как самособой разумеющееся, на Западе для разрешения острейших экологических конфликтовиспользовали традиционные способы: общественное обсуждение, опрос общественногомнения, защиту экологических потребностей граждан с помощью судебного механизмаи т. д., - которые всегда помогали народам этих стран решать разнообразныепроблемы, возникающие в других областях общественной жизни и касающиесябольшого числа людей.

В-третьих, все решения охозяйственном развитии на Западе принимаются политиками разного уровня, то естьлюдьми, которые занимают выборные посты. Эти лица имеют право дать согласие наосуществление хозяйственного проекта, даже если его реализация может иметьзначительное воздействие на окружающую среду. Однако в этом случае последствия, в том числе и политические, заставляют их тщательно взвешивать имеющиесяаргументы и учитывать экологический аспект при принятии решений. Это, пожалуй, самое важное. Законодательное закрепление ОВОС в западных странах и довольноэффективное применение этого процесса на практике свидетельствует о том, что имудается достичь компромисса между социально-экономическими целями иэкологическими потребностями общества по каждому подготавливаемому решению, реализация которого повлияет на качество окружающей среды.

3. Методологические особенности процедуры ОВОС в странах ЕС

В настоящее время в странах ЕС накоплен богатый опыт в области экологической оценки проектов реализации намечаемой деятельности. Согласно требованиям к проведению современной процедуры EIA в странах ЕС, разработчики обязаны решить следующие вопросы при подготовке материалов ЗВОС:

* Какие стратегические эколого-экономические решения, принятые до подготовки материалов ОВОС, должны быть учтены?

* Что можно сказать относительно последующих стадий?

* Каким образом можно достигнуть лучшей интеграции EIA в процесс планирования и принятия решения?

* Каково влияние прочих воздействий (экономических, социальных и пространственных)?

Планирование проектов развития - длительный, сложный, многосторонний процесс. Процедура EIA предусматривает обоснование технических решений и получение ряда согласований предпроектной и проектной документации для реализации намечаемой хозяйственной деятельности, а именно:

1) принятие решений относительно целей проекта (до начала проведения процедуры ОВОС);

2) рассмотрение альтернатив при подготовке ОВОС, их сравнение, обоснование выбора (следующая стадия планирования). Уровень информации в ОВОС - региональный, так как вопросы оформления земельного участка и планов строительства разрабатываются более подробно на следующей стадии проекта, для которой проводится ОВОС, а также в ходе его реализации;

3) анализ технических решений, которые могут иметь серьезные последствия для окружающей среды (при подготовке ОВОС). При этом

диапазон альтернатив становится более узким, более детально изучается информация о возможных воздействиях на ОПС. Выбор местоположения намечаемого к строительству объекта определяет главные последствия для ОПС, так как способ использования и свойства застраиваемой территории будут изменены, а устранение произошедших в результате реализации проекта негативных последствий для ОПС затруднительно;

4) рассмотрение изменений среды обитания, вызванных строительством, физическим присутствием и эксплуатацией объекта, таких как шум, снижение качества воздуха, загрязнение почвы и водных объектов (выпуски сточных вод), угнетение флоры и фауны (фактор беспокойства), а также социальные проблемы (снижение рекреационных свойств среды, уменьшение числа рабочих мест и т. д. ).

Впоследствии возможна только компенсация или смягчение таких воздействий.

Процедура проведения ОВОС в странах ЕС предусматривает следующие основные этапы:

* определение необходимости проведения процедуры ОВОС заявленной деятельности (предварительное изучение);

* составление инвестором заявления о намерениях, в случае, если требуется проведение ОВОС;

* общественное обсуждение, советы, консультации;

* заключение природоохранных органов;

* определение предпочтительного альтернативного решения эколого-экономических проблем;

* разработка проекта, подготовка заключения;

* общественное обсуждение проекта;

* заключительное решение администрации;

* принятие решения о землеотводе, получение согласований и разрешительной документации;

* сопровождение процедуры ОВОС (контроль и оценка).

Характерной особенностью процедуры ОВОС в странах ЕС является то, что она проводится в основном для проектов национального уровня. Для проектов регионального и местного уровней процедура ОВОС не требуется, а предусматривается проведение процедуры скрининга (пилотного обследования) по следующим критериям: характеристика деятельности; местоположение объекта; наличие чувствительных объектов природы и уязвимых мест объекта; отношения с другими объектами (совокупные воздействия) и характеристики отрицательных воздействий.

* трудности в обзоре альтернативных вариантов и эффектов, заканчивающихся непроизводительной информационной перегрузкой;

* длительность процедуры ОВОС и планирования проектов;

* ограниченная полноценность использования ОВОС для принятия решения;

* чтобы развивать эффективную оценку воздействия, проект должен включать ситуации " теперь и здесь" и " там и позже".

К положительным аспектам рассматриваемой методологии ОВОС следует отнести то, что она является конкретным инструментом, ориентированным на определенный проект и контекст, одновременно интегральным (учитывает все возможные виды воздействия на окружающую среду) и селективным инструментом (только для решений и проектов, имеющих решающее значение). Она также обеспечивает соблюдение экологических интересов еще до начала воздействия намечаемой деятельности на ОПС.

В зарубежной практике ОВОС сложились представления о нескольких этапах и стадиях этой процедуры. Концепция этапности ОВОС состоит в том, что для каждого этапа, во-первых, процедурно определены цели и круг анализируемых проблем; во-вторых, процедурно обозначен состав участников экспертизы и характер контактов оценщиков с властями и общественностью. В-третьих, процедурно намечено достижение конкретных результатов для принятия окончательного решения относительно рассматриваемого проекта.
В зарубежном опыте ОВОС условно выделяются три основные стадии проведения ОВОС с двумя основными этапами в каждой. На первой стадии происходит разработка ограниченных ОВОС — первичных и предварительных.
Этап первичных ОВОС предназначен для выяснения целесообразности ее проведения, а также для обсуждения возможной необходимости детализации конкретного проекта. Содержание этапа — сканирование (анализ и оценка) ключевых параметров проекта: вид деятельности, масштаб деятельности, способ деятельности, типы воздействий, регион размещения, стадии реализации. В регионе размещения выявляются потенциально уязвимые территории и территории, представляющие ценность.
Этап предварительных ОВОС предназначен для определения широты охвата ОВОС, т. е. выявления разнообразия основных экологических последствий планируемого проекта и возможных альтернативных его вариантов. В содержательном отношении это предварительная оценка масштаба и характера последствий реализации различных вариантов проекта с целью определения объема исследований детальной ОВОС, если таковая потребуется. Этап соответствует стадии вы работки «технического задания» (ТЗ) на ОВОС в российской практике. На этом этапе к обсуждению привлекаются слои общества — как заинтересованные в проекте, так и отвергающие его.
На второй стадии (и двух ее этапах) происходит разработка полных ОВОС — детальных и завершающих. На этапе детальных ОВОС производится всесторонний анализ и прогноз природных и социально-экономических процессов, которые могут возникнуть в результате реализации проекта на разных стадиях, проводятся научные исследования воздействия проектируемого объекта на окружающую среду с экологической и экономической интерпретацией прогнозируемых исследований. Этап завершается публикацией «Заявления о воздействии проекта на окружающую среду», в котором дается «резюме» всех оценок и рекомендации по дальнейшему проектированию.