Мемлекетті басқарудағы тиімділікті басқару механизмін жүзеге асырудың шетелдік тəжірибесі

Мемлекетті басқ арудағ ы тиімділікті басқ ару механизмін жү зеге асырудың шетелдік тə жірибесі

Мемлекеттік басқ ару тиімділігін арттыру бұ л тек мемлекеттік мекемелердің қ ұ рылымы мен штатын ө згерту ғ ана емес, сонымен қ атар мемлекеттік органдардың ө кілеттігін қ айта қ арау, осы ө кiлеттiктерi мен қ ызметтерін іске асыру тетіктерін жетілдіру болып табылады. Алайда, мемлекеттік басқ ару тиімділігін арттыру мə селелері қ оғ амғ а маң ызды жə не қ ажетті мемлекеттік қ ызметтерді ескере отырып шешілуі тиіс. Мемлекеттік орган қ ызметінің тиімділігі оның бақ ылауындағ ы салалардың кө птігіне емес, елдегі қ оғ амдық мү дделердің сақ талуына, саяси жə не қ ұ қ ық тық механиздердің нə тижелілігіне байланысты.

Мемлекеттік басқ ару тиімділігінің мə селелері кө птеген отандық жə не шетелдік зерттеушілердің ү немі назарында. Бұ л жаһ андану жағ дайында мемлекеттің шешетін міндеттері кө бейіп, кү рделіленуіне байланысты.

Шет мемлекеттері тиімділік мə селелерін шешудің теориясы мен практикасын зерттеуде мол тə жірибе жинақ тағ ан жə не бұ л Қ азақ стан ү шін де ү лкен қ ызығ ушылық тудыруда.

Тиімділікті басқ ару тə жірибесі (сондай-ақ нə тиже бойынша басқ ару деп те атайды) Жаң а мемлекеттік менеджмент (ЖММ) атауымен белгілі болғ ан мемлекеттік басқ арудағ ы жаң а тə сілдемелердің дамуынан бастау алады. Бұ л тə жірибе ең алғ аш рет 1980 ж. экономикасы жоғ ары дамығ ан бірқ атар елдердің (Жаң а Зеландия, Австралия, Ұ лыбритания) мемлекеттік секторын реформалауда қ олданылды. АҚ Ш-та тиімділікті басқ ару тə сілдемесі Д. Осборн мен Т. Гэблердің кітабы (Osborne, Gaebler, 1992) шық қ ан соң кең танымал болып, басқ а елдерде де белсенді енгізіле бастады. Жаң а қ оғ амдық басқ арудың пайда болуы мемлекеттік сектордың рө лі мен оның тиімділігіне, сондай-ақ мемлекеттік мекемелердің жұ мысы жə не олардың қ ызмет кө рсету сапасына қ ойылатын талаптарына кө зқ арастардың ө згеруіне байланысты болды. ЖММ негізінде мемлекеттік жə не жеке ұ йымдардағ ы басқ ару тетіктерінің ұ қ састығ ы жə не нарық қ ағ идаттарын енгізу арқ ылы мемлекеттік басқ ару тиімділігін арттыру мү мкіндігі туралы тұ жырымдама жатыр.

ЖММ қ ағ идаттарына сə йкес мемлекеттік басқ ару тиімділігін арттыру факторларына мыналар жатады: мемлекеттік аппаратты бюрократиядан арылту, болжау, стратегиялық талдау, қ ажеттіліктерді бағ алау, нə тижелерді жоспарлау жə не осы нə тижелерге қ ол жеткізу ү шін іс-шаралар мониторингі қ ызметтерін жү зеге асыру; талдау, нə тижелерді бағ алау жə не іс-ə рекеттерді ү йлестіру функцияларын нығ айту жə не оқ шауландыру, оларды жоғ ары басқ ару дең гейіне шоғ ырландыру; бө лімшелерді жинақ тау қ ағ идаттарын формалды (командалар, комитеттер жə не жұ мысшы топтары) емес, біліктілік критерийі негізінде ө згерту; жұ мысты бағ алау, ынталандыру жə не персоналды бақ ылау жү йесін ө згерту; сыйақ ы беру жү йесін ө згерту, сыйақ ының жұ мыс нə тижесіне тə уелділігін орнату; соң ғ ы нə тижеге бағ ытталмағ ан жұ мыстар мен операциялар тү рлерін қ айта қ арастыру немесе қ ысқ арту жə не тағ ы сол сияқ тылар.

Осылайша, нə тиже бойынша басқ ару тұ жырымдамасы 1980–1990 жж. экономикасы жоғ ары дамығ ан елдерде белсенді енгізілген Жаң а мемлекеттік менеджмент теориясы мен практикасынан туындады [1–3].

Қ азіргі заманғ ы мемлекеттік басқ ару тиімділігін бағ алаудың шетелдік тə жірибесін талдай отырып, мемлекеттік басқ ару саласындағ ы реформалардың мониторингі ү шін халық аралық ұ йымдар қ олданатын шартты тү рде екі негізгі тə сілдемені бө ліп қ арастыруғ а болады.

Экономикалық ынтымақ тастық жə не даму ұ йымының (ЭЫДҰ ) СИГМА бағ дарламасы [4] шең берінде қ алыптастырылғ ан тə сілдемесінің мə ні келесі салалардағ ы реформалардың бастапқ ы дең гейімен салыстырғ андағ ы дамуын бағ алауда жатыр:

мемлекеттік қ ызмет;
саясатты қ алыптастыру мен оны жү зеге асыруды басқ ару;
мемлекеттік шығ ыстарды басқ ару;
халық аралық қ аржы операцияларын бақ ылау;
сыртқ ы аудит;
мемлекеттік сатып алулар.

Шет елдерде тиімділікті кең жə не тар мағ ынада қ арастырады. Кең мағ ынада тиімділікті белгілі бір мемлекеттің ə лемдік масштабтағ ы орны мен рө лі ретінде қ арастырады. Мемлекеттің даму дең гейі неғ ұ рлым жоғ ары жə не экономикалық қ уаттылығ ы неғ ұ рлым мық ты болса, сол елдегі мемлекеттік басқ ару жү йесінің соғ ұ рлым тиімді деп айтуғ а болады. Кей жағ дайда тиімділіктің кө рсеткіші ретінде ə леуметтік-экономикалық реформалау мен экономикалық даму қ арқ ынын қ арастырады. Дү ние жү зінде кө п уақ ыт бойы жас «Азия жолбарыстары» феномені туралы айтылды. Оң тү стік Корея тə жірибесі ə леуметтік-экономикалық саладағ ы реформалау тиімділігінің жə не дамымағ ан елден ə лемнің он бес жетекші экономикасының біріне айналуының ең жарқ ын мысалдарының бірі болып табылады [5, 6]. Сондай-ақ қ азіргі таң да Ү ндістан, Бразилия, Қ ытай сияқ ты елдер де осындай бағ ытты ұ станып отыр. Тарихи қ ысқ а мерзімде жедел экономикалық дамуғ а қ ол жеткізу мемлекеттік басқ арудың сапа белгісі болып табылады. Егер мемлекет белгілі бір кө рсеткіштер бойынша ə лемнің жетекші он немесе жиырма елінің қ атарына енсе, онда оның мемлекеттік саясаты мен мемлекеттік басқ ару тиімділігі туралы айтуғ а болады. Басқ ару тиімділігінің жалпы кө рсеткіштеріне мемлекеттің ə лемдік нарық тағ ы бə секеге қ абілеттілігі, демографиялық кө рсеткіштердің динамикасы [7], халық тың ө мір сү ру дең гейі мен сапасы [8] жə не тағ ы басқ алар жатады. Сонымен қ атар ə р басқ ару саласында айрық ша кө сеткіштер де қ арастырылады: саяси, ə леуметтік, экономикалық жə не т. б.

Шетелдік тə жірибені зерттеу барысында экономиканың мемлекеттік сектор субъектілерінің тиімділікті басқ ару модельдерін қ олдану ерекшеліктері айқ ындалды. Практикалық тұ рғ ыда АҚ Ш тə жірибесі қ ызығ ушылық тудырады. Мұ нда мемлекеттік реттеу арқ ылы бизнес ұ йымдарына табысты қ ызмет ету ү шін қ олайлы жағ дай жасалғ ан. АҚ Ш мысалында мемлекеттік сектор қ ызметінің халық аралық ынтымақ тастық қ а бағ дарлануы мен оғ ан қ ажетті факторларды қ алыптастырудағ ы мемлекеттің ролін зерттеуге болады. АҚ Ш пен кө птеген Батыс Еуропа елдерінің негізгі айырмашылығ ы — мемлекеттің тауарлар мен қ ызмет кө рсетулерді ө ндірісіндегі шектеулі орын алатынында [9]. АҚ Ш-тың мемлекеттік секторының қ ызмет етуінің маң ызды қ ағ идаты — жеке меншік бизнеске бə секелестік тудырмау ү шін мемлекеттік ұ йымдар ө ндірістік қ ызметпен айналыспайды. Екінші жағ ынан, мемлекет жеке сектордың кө зқ арасы бойынша аз тиімді, бірақ жалпы экономиканың қ ызметіне қ ажетті салаларда болады. Меншік субьектілеріне байланысты федералды меншік, штаттар ү кіметінің меншігі, жергілікті ө зін-ө зі басқ ару органдарының меншігі болып бө лінеді. Қ ұ рама Штаттарда жергілікті билікке білім мен мемлекеттік білім беру мекемелерінің (бастауыш жə не орта мектептер, колледждер) қ ызметіне жауапкершілік жү ктеледі. Электр энергиясын жеке фирмалар да, мемлекеттік компаниялар да ө ндіреді. АҚ Ш-та мемлекеттік жə не жеке кə сіпорындардың арасында онша нақ ты айырмашылық тары жоқ. Мемлекет фирманың 50 %- дан артық капиталын иемденсе де, оғ ан жеке компания ретінде қ ызмет етуге мү мкіндік береді [10].

Ə рбір ө неркə сібі дамығ ан елде мемлекеттік экономика секторын жə не мемлекеттік кə сіпкерлікті қ алыптастырудың ө зіндік ерекшелігі бар. Батыс Еуропа елдерінде мемлекеттік кə сіпорындарды анық тайтын бірың ғ ай критерий жоқ. Бір елде бұ л капиталдағ ы ү лес болып табылса, басқ а елде ұ йымдық -қ ұ қ ық тық нысанына қ арамастан, шешуші дауыс қ ұ қ ығ ы болып табылады.

Германияда мемлекеттік корпорациялардың ү ш тү рі бар [11, 12]:

ө з қ ызметін еркін нарық тық сұ раныс-ұ сыныс механизмі негізінде жү зеге асыратын жеке қ ұ қ ық кə сіпорындары (акционерлік қ оғ амдар, жауапкершілігі шектеулі серіктестіктер);
қ оғ амдық -қ ұ қ ық тық қ ызмет атқ аратын, экономикалық тұ рғ ыда дербес кə сіпорындар, бірақ олар қ адағ алаушы министрліктің бақ ылауында болады;
«меншікті» кə сіпорындар, олар бюджет балансында тұ рады немесе министрліктің қ ұ рамына кіреді (федералды ү кіметтің меншігі).

Мемлекеттік шығ ындарды басқ ару бюджеттік саясаттың маң ызды бө лігі болып табылады жə не ол кө бінесе бюджеттік процестің жағ дайына, бюджет шығ ыстарын жоспарлау, бекіту жə не орындау тə ртібіне байланысты болады. Сонымен, бюджеттеу практикасын жетілдіруді мемлекеттік шығ ындардың тиімділігін арттырудың қ ұ ралы ретінде қ арастырғ ан жө н. Дегенмен, қ олданыстағ ы бюджеттік басқ ару жү йесін тү бегейлі қ айта қ ұ рылымдамай, бюджет шығ ыстарының қ ұ рылымын ө згерту жə не оны стратегиялық даму басымдылық тарына сə йкес оң тайландыру мү мкін еместігі анық. Себебі қ алыптасқ ан бюджеттік жоспарлаудың шығ ыстар жү йесі елдің мемлекеттік шығ ыстарды басқ ару саласындағ ы қ ажеттіліктеріне жауап бермейді. Нə тижеге бағ дарланғ ан бюджеттеу (НББ), немесе бағ дарламалы-мақ сатты бюджеттеуді, енгізу тек бюджеттік процестің барлық кезең дерінің мазмұ нын ө згертіп қ ана қ оймай, сонымен қ атар мемлекеттік шығ ыстарды басқ ару концепциясын ө згертеді. Оның мə ні — нақ ты бір нə тижеге қ ол жеткізу мақ сатында бюджет ресурстарын бюджет қ аражаттарының ə кімшісі мен бюджеттік бағ дарламалар арасында бө лу.

Ə лемдік тə жірибеде НББ табысты қ олданылып келеді. НББ саласында ең алғ аш қ адам басқ ан АҚ Ш, Жаң а Зеландия, Австралия, Нидерланд, Ұ лыбритания жə не Швеция. Кейін нə тижеге бағ дарланғ ан бюджеттік жоспарлауғ а Франция мен Германия да ауысты.

АҚ Ш-тың нə тижеге бағ дарланғ ан бюджеттеуді енгізу тə жірибесі келесідей Қ азақ станғ а да бағ алы болуы мү мкін қ орытындылар жасауғ а мү мкіндік береді:

1. Бағ дарламалы-мақ сатты бюджеттеу — мемлекеттік шығ ыстардың тиімділігін арттырудың мық ты қ ұ ралы. Тə жірибе кө рсеткендей, бюджеттік процесті қ озғ амай, тек басқ ару жү йесін ғ ана жетілдіру мемелекеттік шығ ыстардың тиімділігін арттыру мү мкін емес.

2. АҚ Ш тə жірибесі мемлекеттік бюджет дефициті қ ауіпті ауқ ымда болғ ан қ аржылық қ иындық тар кезінде бағ дарламалы-мақ сатты бюджеттеуді қ олдануғ а мə жбү рлейтінін кө рсетті. Бұ л тұ жырымдама қ азіргі таң да Қ азақ стан ү шін ө зекті болып отыр.

3. Бағ дарламалы-мақ сатты бюджеттеудің барлық негізгі ə дістері жеке бизнестің басқ арушылық қ ағ идаттарына негізделген (миссия мен стратегия қ алыптастыру, ə леуметтік жə не экономикалық тиімділіктің индикаторларын қ олдану, тə уекелдерді ескеру жə не т. б. ). Сонымен, бағ дарламалы- мақ сатты бюджеттеуге кө шу ү шін ə кімшілік басқ ару ə дістерін қ олданудан шаруашылық қ ызметті басқ ару қ ағ идаттарын қ олдануғ а ауысу керек.

4. Жеке бизнестің қ ұ ралдарын мемлекеттің қ ызметіне енгізу кө птеген қ иындық тарғ а тап болады. Себебі мемлекеттік министрліктер мен жеке фирмалардың ауқ ымы ə р тү рлі болады жə не мемлекеттік қ ызметкерлер мен жеке компаниялардың менеджерлерінің қ ызығ ушылық тары сə йкес келмейді.

5. Кө рсетілген қ иындық тар Қ азақ стан ү шін де бағ дарламалы-мақ сатты бюджеттеуді бір уақ ытта барлық министрліктерге енгізуге кедергі болуы мү мкін. Ө йткені мемлекеттік аппарат тым ү лкен, шығ ыстар уə кілеттігі билік дең гейлері арасында нақ ты бө лінбеген. Мұ ндай жағ дайда бағ дарламалы- мақ сатты бюджеттеуді біртіндеп енгізіп, жаң а технологияларды қ алыптасқ ан бюджет практикасына бейімдеген жө н.

Канадада неғ ұ рлым басымды жə не тиімді бағ дарламаларғ а міндетті қ аржы бө лу механизмі қ олданылуда. Ол келесі механизммен жұ мыс істейді. Барлық федералды министрліктер, агенттіктер мен корпорациялар бюджет туралы заң ды орындау барысында жыл сайын тікелей бағ дарламалық шығ ыстар бойынша стратегиялық баяндама (strategic reviews) жасауғ а міндетті.

Ұ лыбританияда департаменттердің қ ызметі нə тижесі ү шін бағ дарламалық бюджеттің орындалуын бағ алайтын кө рсеткіштер жү йесі кең інен қ олданады. Алғ ашында, 1990 ж. аяғ ында, мақ сатты кө рсеткіштерді (600 жуық ) енгізді жə не олардың кө бісі тү пкілікті нə тижеге арналғ ан болатын. Қ азіргі уақ ытта кө рсеткіштердің жалпылама ү ш тү рі қ олданылады: шығ ыстар (inputs), ө ндіру (outputs), нə тижелер (outcomes). Шығ ындар кө рсеткіштері бағ дарламалық шараларғ а жұ мсалатын ресурстар жайында, ө ндіру кө рсеткіштері шығ арылғ ан ө нім мен кө рсетілген қ ызметтер бойынша, нə тиже кө рсеткіштері қ оғ амғ а арналғ ан бағ дарламалық шаралардың ұ зақ ə сері жайында ақ парат береді.

Сонымен, шет мемлекеттердің тə жірибесін зерттей отырып, мемлекеттік басқ арудағ ы тиімділікті басқ ару механизмінің сипаттамасын анық тау мү мкін болды

Маң ызды ə леуметтік жə не экономикалық ө згерістерді ө ткізу мемлекеттік басқ ару сапасын арттырусыз мү мкін емес. Бұ л жағ дайдың басты міндеттеріне мемлекеттік мекемелердің басшыларына иелігіндегі бюджет қ аражатын қ олдануда, тактикалық жə не жедел мақ саттарды анық тауда, кадр саясатын жү ргізуде жə не тағ ы басқ аларда еркіндік беруді жатқ ызуғ а болады.

Мемлекеттік басқ ару аппаратын жандандыру кез келген ү кіметтің тұ рақ ты қ ызметтерінің қ атарына жатады. Бұ л жерде мемлекеттік аппараттың жү йелі қ ызметтерін аппараттың тиімділілігін жоғ арлату; ə кімшілдік іс-шараларды жетілдіру; зерттеу; мемлекеттік мемлекеттік басқ ару органдары мен азаматтардың арасындағ ы қ атынастардың дамуы жатқ ызылады. Нə тижесінде ə кімшілдік саясатты қ алыптастыру, дайындау жə не ұ йымдастыру жү йелерінің қ ұ рылуы кө зделеді.

Олардың қ ұ рамына стратегияны дайындайтын саяси институттар, инфрақ ұ рылыммен қ амтамасыз ететін жергілікті атқ арушы органдар (ғ ылыми-ақ параттық орталық тар, оқ ыту мекемелері, кə сіби ассоцияциялар жə не т. б. ) жатады.

Сонымен, дамығ ан мемлекеттерде мемлекеттік басқ арудың тиімділігінің жү зеге асырылу механизмі келесі салаларда жү зеге асырылады:

жергілікті атқ арушы органдардың мемлекеттік институттармен жə не жоғ арғ ы атқ арушы билік органдарымен байланысы горизонтальді жə не вертикальді тү рде жү ргізіледі;

аймақ ты жə не жергілікті ұ йымдастыру жү йесінде;

басқ ару жү йесі жə не ə дісі, ə кімшілдік іс-шаралар жə не ү рдістер;
мемлекеттік қ ызмет жə не кадрлар дайындау саясаты;
мемлекеттік қ аржыны басқ ару жə не бюджеттің орындалуы.

Мемлекеттік аппаратты басқ ару бағ ыттары бойынша шетелдік іс-тə жірибенің ағ ымдары Қ азақ станда қ олдланылу ү шін, ең алдымен, алдын ала сараптама жұ мыстарының жү ргізілуі арқ асында ғ ана тексерілуі мү мкін, сонымен қ атар келесі белгілерге байланысты болады: қ азақ стандық ортағ а жə не мə дениетке бекіну жұ мыстары, кең таралымда қ олдану қ ызметтері, тиімділігі жə не нə тижелігі, инновациялық ə лует, қ оғ амның жə не ə леуметтік ортағ а бейімделуі.