ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ

"Экологическое право", 2020, N 5

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

А.М. ТОРЦЕВ

Торцев Алексей Михайлович, научный сотрудник Федерального исследовательского центра комплексного изучения Арктики имени академика Н.П. Лаверова Российской академии наук.

В наши дни существенно возрастает интерес исследователей к проблемам регулирования хозяйственной деятельности, при котором социально-экономическое развитие территорий и сохранение природы находятся в балансе. В связи с этим целью данного исследования является сравнительный анализ правового регулирования различных видов хозяйственной деятельности, связанной с использованием водных биологических ресурсов. В результате проведения исследования было установлено, что, с одной стороны, деятельность в сфере рыболовства регулируется на основе комбинирования договорного права и разрешений. С другой стороны, строительство и иная хозяйственная деятельность на акватории и берегах водных объектов, связанная с использованием водных биоресурсов, регулируется на основе решений о согласовании такой деятельности. Вместе с тем, по нашему мнению, целесообразно дальнейшее развитие механизмов регулирования хозяйственной деятельности в сфере использования водных биоресурсов на основе договорного права, направленных на снижение административных барьеров и внедрение рыбохозяйственных соглашений в практику регулирования.

Ключевые слова: рыболовство, хозяйственная деятельность, водные биологические ресурсы, правовое регулирование.

The Legal Regulation of Economic Operations in the Use of Aquatic Biological Resources

A.M. Tortsev

Tortsev Aleksey M., Research Scientist of the Federal Center for Integrated Arctic Research of the Russian Academy of Sciences.

Nowadays, the problems of regulating economic activities and achieving a balance of socio-economic development of the territory and nature conservation are the focus of attention of researchers. The purpose of this study is a comparative analysis of the legal regulation of various types of economic activities related to the use of water biological resources. As a result of the study, it was found that fishing activities are regulated on the basis of a combination of contract law and permits. On the other hand, construction and other economic activities in the water area and the banks of water bodies related to the use of water biological resources are regulated on the basis of permits. At the same time, the mechanisms for regulating economic activities in the use of water biological resources need further development on the basis of contract law aimed at reducing administrative barriers and introducing fisheries agreements into regulatory practice.

Key words: fishing, economic activity, water biological resources, legal regulation.

Моря и пресноводные водные объекты, а также прибрежные районы важны для национального развития и продовольственной безопасности страны. С ними связаны отрасли "голубой экономики" (включая рыбное хозяйство, аквакультуру, охрану и восстановление окружающей среды) <1>. С одной стороны, они являются драйверами экономического роста, обеспечивают поставки продовольствия, а также и занятость населения. С другой стороны, чрезмерное давление на популяции водных гидробионтов в ходе их использования и загрязнение водных объектов способствует нанесению невосполнимого вреда водным биоресурсам и среде их обитания.

--------------------------------

<1> См.: Инициатива ФАО "Голубой рост" и аквакультура. Восьмая сессия. Подкомитет по аквакультуре Комитета по рыбному хозяйству ФАО, Бразилиа, Бразилия, 5 - 9 октября 2015 г. URL: http://www.fao.org/cofi/31372-0d96f652208820299a272b5bd477b0406.pdf (дата обращения: 15.09.2016).

В силу постоянного роста экономики и использования природных ресурсов антропогенное влияние на окружающую среду постоянно увеличивается, что нередко приводит к изменению экосистем, а в некоторых случаях - и к их деградации. Хотя водные биоресурсы обладают свойством возобновляемости, антропогенное воздействие может превысить порог устойчивости популяций отдельных видов. В связи с этим целью статьи является проведение сравнительного анализа правового регулирования хозяйственной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов.

Вопросы нарушения стабильного и устойчивого состояния природы поднимал еще в начале XX в. В.И. Вернадский. Дальнейшая проработка этих вопросов осуществлялась многими отечественными и зарубежными учеными. В настоящее время проблема перехода регионов на устойчивое и сбалансированное развитие находит свое отражение в работах многих исследователей.

Необходимость устойчивого использования природных ресурсов привела к развитию институтов охраны окружающей среды. Так, в США действует Комплексный акт об экологических мерах, компенсации и ответственности <2>. Положениями акта на хозяйствующего субъекта возложена обязанность по возмещению нанесенного экологического вреда, который рассчитывается исходя из стоимости работ по восстановлению <3>. Кроме того, в сфере рыболовства хозяйствующий субъект должен пройти процедуры лицензирования и получения индивидуальной рыболовной квоты, которая дает право на добычу водных биоресурсов в рамках общего допустимого улова <4>.

--------------------------------

<2> См.: Comprehensive Environmental Response, Compensation, And Liability Act Of 1980 (Super-Fund), Public Law 96-510, Approved Dec. 11, 1980. URL: http://legcounsel.house.gov (дата обращения: 06.05.2019).

<3> См.: Fernandez D.P., Andrews C.P., Conrecode J.R. Reporting Contingencies: Environmental Liabilities // Journal of Business Case Studies. 2012. Vol. 8. N 2. P. 123 - 133; Levrel H., Pioch S., Spieler R. Compensatory mitigation in marine ecosystems: Which indicators for assessing the "no net loss" goal of ecosystem services and ecological functions? // Marine Policy. 2012. N 36. P. 1202 - 1210.

<4> См.: Magnuson-Stevens Fishery Conservation And Management Act, Public Law 94-265, Approved Apr. 13, 1976. URL: http://legcounsel.house.gov (дата обращения: 06.05.2019).

В Европейском союзе установлена ответственность за вред, причиненный окружающей природной среде <5>. При этом возмещение экологического вреда направлено на восстановление окружающей среды <6>. Также в европейских странах существуют различные механизмы управления рыболовством. Например, в Норвегии сформировалась сложная система квотирования рыболовства, где предусмотрены групповые и индивидуальные квоты <7>. В то же время прибрежный промысел лосося регулируется в Норвегии без установления индивидуальных квот, а на основании предписаний Агентства по окружающей среде <8>. Исследователи отмечают, что сочетание разрешительных и договорных способов регулирования встречается в ряде стран, что позволяет учитывать особенности использования разнообразных рыбных ресурсов <9>.

--------------------------------

<5> См.: Directive 2004/35/Ce Of The European Parliament And Of The Council of 21 April 2004 On environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage. URL: https://eur-lex.europa.eu (дата обращения: 16.06.2020).

<6> См.: Локоть Л.И., Николаева А.Г. Институт возмещения вреда в России и зарубежных странах // Актуальные проблемы государственно-правового строительства в России. Региональная научная конференция, посвященная Дню юриста и Дню Конституции России: сборник статей / под ред. И.Ю. Лупенко. Чита, 2014. С. 72 - 81.

<7> См.: Сиваков Д.О. Правовое регулирование рыболовства в России и зарубежных государствах: общее и особенное // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. N 5. С. 135 - 141.

<8> См.: Прусов С.В., Самойлова Е.Н. Регулирование прибрежного рыболовства атлантического лосося в Норвегии // Труды ВНИРО. 2018. Т. 174. С. 48 - 57.

<9> См.: Козлов Д.В. Договорно-разрешительный порядок предпринимательского рыболовства и рыбоводства // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 1. С. 230 - 236.

В настоящее время в Российской Федерации существуют несколько механизмов регулирования хозяйственной деятельности в сфере использования водных биоресурсов, под которым понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в т.ч. все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности <10>. Таким образом, использование водных биоресурсов осуществляется как в процессе осуществления рыболовства и аквакультуры, так и при строительстве на акватории водных объектов и их берегах, в ходе которого оказывается негативное воздействие на водные биоресурсы. При этом механизмы регулирования хозяйственной деятельности в сфере рыболовства и аквакультуры близки по своим принципам и инструментам. В противоположность этому построена система регулирования хозяйственной деятельности в сфере строительства и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биоресурсы. Рассмотрим их более подробно.

--------------------------------

<10> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

1. Регулирование хозяйственной деятельности в сфере рыболовства, которая представляет собой добычу водных биоресурсов и производство рыбной продукции <11>.

--------------------------------

<11> См.: Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 52 (часть I). Ст. 5270.

В целях сохранения водных биоресурсов и определения сырьевой базы рыболовства ежегодно проводятся научные исследования. На их основе устанавливаются годовые объемы допустимого использования запасов водных биоресурсов в морских и пресноводных водоемах. При этом водные биоресурсы делят на несколько категорий в целях регулирования их добычи, что влияет на вид предоставляемого права на добычу водных биоресурсов.

Росрыболовство (его территориальные органы) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют право на добычу водных биоресурсов, каждый - в отношении определенных видов. При этом необходимо отметить, что применяемый вид права на добычу водных биоресурсов зависит от принадлежности ресурсов к определенной категории. Кроме того, по договору пользования рыболовным участком хозяйствующему субъекту предоставляется право на использование водных биоресурсов на определенной акватории на указанный в договоре срок. Однако такое право возникает только в отношении добычи отдельных видов, в частности анадромных видов рыб. Право на добычу водных биоресурсов, вылов которых регулируется с помощью установления общего допустимого улова, возникает при заключении договора о закреплении доли квоты добычи водных биоресурсов. Право на добычу водных биоресурсов, вылов которых регулируется с помощью установления рекомендуемого объема добычи, возникает при заключении договора пользования водными биоресурсами. Кроме того, ежегодно при получении разрешений на добычу водных биоресурсов хозяйствующий субъект уплачивает государственную пошлину и сбор за пользование водными биоресурсами <12>.

--------------------------------

<12> См.: Студенов И.И., Торцев А.М. Рыболовные участки, как инструмент управления рыбными ресурсами региона // Рыбное хозяйство. 2019. N 2. С. 30 - 35.

Необходимо отметить, что для получения права на добычу водных биоресурсов хозяйствующему субъекту необходимо выполнить ряд условий. Так, например, рыболовные участки предоставляются на основании договора, заключаемого с региональным или федеральным органом власти по итогам открытого конкурса <13>.

--------------------------------

<13> См.: Торцев А.М. Механизм государственного управления промышленным рыболовством в пресноводных водных объектах (на примере Архангельской области) // Вестник Мурманского государственного технического университета. 2016. Т. 19. N 2. С. 536 - 542.

Введение ограничений на осуществление рыболовства в целях сохранения водных биоресурсов является одним из правовых инструментов охраны водных биоресурсов. Одним из элементов такого регулирования являются Правила рыболовства, устанавливающие ограничения, включая запрет на добычу водных биоресурсов; запретные области, периоды, орудия промысла и виды водных биоресурсов; величину прилова и др. Кроме того, устанавливаются временные запреты на осуществление рыболовства в определенных районах промысла в связи с освоением рекомендованных объемов добычи водных биоресурсов. Также необходимо отметить, что формирование особо охраняемых природных территорий и расширение их границ также является значительным ограничением рыболовства.

2. Регулирование хозяйственной деятельности в сфере строительства и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биоресурсы <14>.

--------------------------------

<14> См.: Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

Росрыболовство (его территориальные органы) предоставляет хозяйствующим субъектам право на нанесение не предотвращаемого профилактическими мерами вреда водным биоресурсам, который происходит в результате строительства и иной деятельности, что зачастую приводит к негативному изменению условий обитания рыб, уменьшению кормовой базы, а также прямой гибели водных биоресурсов. При этом разрабатываются мероприятия по возмещению такого вреда <15>.

--------------------------------

<15> См.: Белоусов А.Н. Практическое руководство по разработке и применению мер по сохранению водных биологических ресурсов в целях возмещения вреда при ведении хозяйственной и иной деятельности: монография. М.: Эдитус, 2016. С. 92.

Нельзя не отметить, что размер вреда определяется с использованием расчетной модели, которая отражает накопленные знания об антропогенном влиянии на экосистемы и, по сути, экстраполирует эти знания, полученные в ходе исследований ряда объектов, на все многообразие экосистем и условий их существования в ситуации антропогенного воздействия. Это приводит к высокой доле субъективности определения размера вреда. Следовательно, размер вреда носит предполагаемый характер, а размеры фактически нанесенного вреда остаются, за редким исключением, за рамками этого механизма. Вместе с тем следует сказать, что в свое время расчетная модель определила правила и структурировала порядок определения размера вреда, но в настоящее время нуждается в дальнейшем развитии.

Кроме того, нормами права определены требования к проведению работ на берегах и акватории водных объектов <16>. Введены ограничения по забору воды из поверхностных водных объектов в части необходимости наличия рыбозащитных сооружений. Установлены требования по очистке сточных вод до нормативных требований и их сбросу в водные объекты рыбохозяйственного значения. Часто применяется введение ограничений на сроки работ исходя из установленных Правилами рыболовства по рыбохозяйственным бассейнам.

--------------------------------

<16> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2013 г. N 380 "Об утверждении Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания" // СЗ РФ. 2013. N 20. Ст. 2476.

Таким образом, Федеральное агентство по рыболовству (его территориальные органы) осуществляют регулирование деятельности хозяйствующих субъектов в сфере строительства и осуществления иной деятельности на основе предоставления права на нанесение не предотвращаемого профилактическими мерами вреда водным биоресурсам в рамках расчетной модели и обязательствам возмещения такого вреда.

В связи с изложенным использование водных биоресурсов в ходе осуществления разнообразной хозяйственной деятельности приводит к изъятию части гидробионтов из экосистемы, но с различными последствиями. Так, продукция рыболовства и аквакультуры используется для питания и в качестве сырья для промышленности. В то же время хозяйственная деятельность на водных объектах и их берегах приводит к сокращению популяций водных биоресурсов, но обеспечивает благосостояние общества. Это приводит к различиям в регулировании хозяйственной деятельности. Использование водных биоресурсов в целях рыболовства осуществляется на сочетании договорных и разрешительных способов регулирования, а хозяйственная деятельность - на основании разрешительных документов <17>.

--------------------------------

<17> См.: Сиваков Д.О. Правовое регулирование рыболовства в России и за рубежом // Вестник МНЭПУ. 2012. N 1. с. 177 - 187.

Вместе с тем, по нашему мнению, в настоящее время целесообразно дальнейшее развитие механизмов регулирования хозяйственной деятельности в сфере использования водных биоресурсов, особенно в части развития договорного права в сфере строительства и осуществления иной деятельности. Так, возможно регулирование строительства и иной хозяйственной деятельности посредством использования рыбохозяйственных соглашений. Соглашение будет органическим дополнением к институту договорных отношений в сфере использования водных биоресурсов и заменит решения о согласовании хозяйственной деятельности. Предметом соглашения будет являться право хозяйствующего субъекта на нанесение непредотвращаемого вреда водным биоресурсам и обязанность восстановления экосистемы посредством проведения ряда мероприятий (рыбохозяйственная мелиорация водных объектов, искусственное воспроизводство водных биоресурсов и др.). В целях реализации долгосрочных соглашений и обеспечения должного контроля в соглашении целесообразно выделить этапы реализации мероприятий и определить сроки их исполнения, включая обязательное проведение мониторинга.

Кроме того, необходимо отметить, что в настоящее время содержание документа, подтверждающего право на промысел, во многом сходно с положениями договоров о предоставлении права на добычу водных биоресурсов. Следовательно, целесообразно исключить выдачу разрешений на промысел как обязательную часть административных процедур.

Таким образом, дальнейшее развитие механизмов регулирования хозяйственной деятельности в практике управления природными ресурсами позволит осуществлять поддержание биоразнообразия водных организмов, развитие сырьевой базы рыболовства, формирование экосистемного подхода к управлению ресурсами и улучшение администрирования этой сферы деятельности.

Литература

1. Белоусов А.Н. Практическое руководство по разработке и применению мер по сохранению водных биологических ресурсов в целях возмещения вреда при ведении хозяйственной и иной деятельности: монография / авторы-составители: А.Н. Белоусов, В.Б. Воронков, О.Я. Глибко [и др.]; под общей редакцией А.Н. Белоусова. Москва: Эдитус, 2016. 256 с.

2. Козлов Д.В. Договорно-разрешительный порядок предпринимательского рыболовства и рыбоводства / Д.В. Козлов // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 1. С. 230 - 236.

3. Локоть Л.И. Институт возмещения вреда в России и зарубежных странах / Л.И. Локоть, А.Г. Николаева // Актуальные проблемы государственно-правового строительства в России: материалы региональной научной конференции, посвященной Дню юриста и Дню Конституции России (г. Чита, 26 ноября 2014 г.): сборник научных статей / под редакцией И.Ю. Лупенко. Чита: Забайкальский государственный ун-т, 2014. С. 72 - 81.

4. Прусов С.В. Регулирование прибрежного рыболовства атлантического лосося в Норвегии / С.В. Прусов, Е.Н. Самойлова // Труды ВНИРО. 2018. Т. 174. С. 48 - 57.

5. Сиваков Д.О. Правовое регулирование рыболовства в России и за рубежом / Д.О. Сиваков // Вестник МНЭПУ. 2012. N 1. С. 177 - 187.

6. Сиваков Д.О. Правовое регулирование рыболовства в России и зарубежных государствах: общее и особенное / Д.О. Сиваков // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. N 5. С. 135 - 141.

7. Студенов И.И. Рыболовные участки, как инструмент управления рыбными ресурсами региона / И.И. Студенов, А.М. Торцев // Рыбное хозяйство. 2019. N 2. С. 30 - 35.

8. Торцев А.М. Механизм государственного управления промышленным рыболовством в пресноводных водных объектах (на примере Архангельской области) / А.М. Торцев // Вестник Мурманского государственного технического университета. 2016. Т. 19. N 2. С. 536 - 542.

References

9. Fernandez D.P. Reporting Contingencies: Environmental Liabilities / D.P. Fernandez, C.P. Andrews, J.R. Conrecode // Journal of Business Case Studies. 2012. Vol. 8. Iss. 2. P. 123 - 133.

10. Levrel H. Compensatory mitigation in marine ecosystems: Which indicators for assessing the "no net loss" goal of ecosystem services and ecological functions? / H. Levrel, S. Pioch, R. Spieler // Marine Policy. 2012. Iss. 36. P. 1202 - 1210.

Подписано в печать

22.10.2020