Практическое занятие 1. Тема: История становления и развития государственной службы. в России

Голушко Ольга Леонидовна

ЗГМУ-181

Дисциплина «Государственная и муниципальная служба»

Практическое занятие 1

Тема: История становления и развития государственной службы

в России

Дайте краткую характеристику периодам, становления и развития государственной службы в России

1) XVII в. — завершение становления государственной службы как особой

сферы профессиональной деятельности, создание и развитие приказной

системы, превращение поручений «приказов» в более или менее устойчивые должности;

С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Однако особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722).

Конец XVII — начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений — приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах. Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Законодательный акт состоял из самой Табели и 19 пунктов. Табель делилась на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские.

В первоначальном виде этот документ устанавливал не иерархию чинов (как впоследствии), а иерарх должностей. В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы

В XVIII в служащие государственных учреждений составляли привилегированный социальный слой: высшие и средние слои статских чиновников, а так же военное чиновничество принадлежащее к дворянству. Государство было крайне не заинтересовано в проникновение выходцев из податных сословий в чиновничество, и 13 апреля 1771 г. Сенат издает Указ «О неопределении податных людей в статскую службу», которым категорически под угрозой штрафа запрещалось всем приставным местам принимать в какие либо чины людей из податных слоев.

2) XVIII в. — кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах;

24 января (4 февраля) 1722 г. императором Петром I был утверждён закон о порядке государственной службы в Российской империи — «Табель о рангах».

В основу закона были положены аналогичные акты западноевропейских стран, но при его разработке учитывалась система чинов Российской империи. В «Табель о рангах» входила таблица с перечислением чинов и званий и разъяснения по её применению.

Все чины подразделялись на три вида: военные (воинские армейские, воинские артиллерии и инженеров, воинские гвардии, военно-морские), статские (гражданские) и придворные. Каждый вид службы был разбит на 14 классов, или рангов. У каждого вида были свои особенности, свои наименования рангов, свои правила получения следующего чина, свои знаки различия.

Высшим классом считался первый, низшим — четырнадцатый, причём военные чины объявлялись выше соответствовавших им гражданских и придворных. Чиновники различных классов имели разную форму титулования: Ваше превосходительство (для высших), Ваше сиятельство (для сенаторов) и Ваше благородие (для всех остальных). К концу XVIII в. количество титулов достигло пяти: служащих первых двух классов называли высокопревосходительством, III—IV — превосходительством, V — высокородием, VI—VIII — высокоблагородием, остальных — благородием.

Хотя государственная служба была ориентирована преимущественно на дворянское сословие, петровская «Табель» давала возможность выдвинуться талантливым людям и из низших сословий — «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать». Вместо отменённого в 1682 г. местничества вводился принцип служебной выслуги. Всякий, получивший чин 8-го класса, становился потомственным дворянином. Чины с XIV по IX давали право на личное дворянство. На военной службе потомственное дворянство давалось уже с XIV класса. Все дворяне получали земли и крестьян, что стимулировало рвение по службе среди чиновников-недворян, доля которых в среде чиновничества постоянно росла.

Несмотря на целый ряд изменений и неоднократное обсуждение вопроса об отмене чинов или реорганизации системы чинопроизводства, петровская «Табель о рангах» просуществовала почти двести лет и была отменена лишь 16 (29) декабря 1917 г.

3) XIX в. — расцвет бюрократического государства, совершенствование

государственной машины;

Профессиональная бюрократия в непосредственном смысле этого слова родилась в начале XVIII века благодаря петровской Табели о рангах (1722).

Золотым веком бюрократии стал XIX век: аристократическая фронда в лице декабристов вынудила императора Николая I искать новую, отличную от дворянства опору государства в лице имперской бюрократии. В период правления Николая I престиж гражданской службы, малопопулярной в конце XVIII века, заметно возрос: «фрак» победил «мундир». Именно в эпоху Николая I бюрократия заняла ведущие позиции в системе государственной власти, представ в качестве политической элиты государства (если понимать в качестве последней сообщество лиц, принимающих стратегически важные решения). Наиболее распространенным недостатком, который традиционно вменялся чиновной армии, являлась ее избыточная численность. Между тем численность собственно управленческого аппарата России вплоть до начала XX века была незначительной по отношению к общей численности населения в сравнении с аналогичными показателями наиболее развитых стран Европы.

Несмотря на усилия Петра I (позже — Екатерины II) установить монополию денег в качестве средства оплаты управленческих функций, этот принцип повсеместно нарушался вплоть до 1917 года. Единственным ресурсом, которым обладала верховная власть в относительном — по сравнению с деньгами — изобилии, была земля. Отсюда происходит широкое развитие поместной системы — условного, временного, на условиях несения службы землевладения. В связи с этим положение российской бюрократии было двойственным: по способу рекрутирования она была служилым классом, однако по характеру оплаты управленческих функций представала землевладельческой аристократией, что серьезно снижало ее управленческую эффективность.

Негативные последствия смешанной системы оплаты бюрократии усугублялись в связи с низким уровнем материального содержания многих категорий чиновничества, что опять-таки было связано с бедностью казны. Жалованье же не имевших классных чинов канцелярских служащих в начале XIX века часто не обеспечивало даже прожиточного минимума и было сопоставимо с доходом лакеев.

Естественным следствием этого положения было низкое качество управления. Осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования таких эффективных мер, как система штрафов. И конечно же, неизбежным следствием низкой оплаты чиновников была коррупция.

4) XX в. — советский период, возникновение советской номенклатуры.

Термин «номенклатура», в понимании перечня важнейших руководящих должностей в партийно-государственном аппарате, назначение на которых происходило из санкции центральных большевистских партийных органов, появился в партийных документах после того как секретариат ЦК РКП осенью 1923 г. направил всем наркомам и руководителям государственных учреждений перечень должностей, назначения на которые осуществлялось исключительно за постановлением ЦК.

С приходом к власти Сталина представители старой гвардии революционеров-большевиков были постепенно вытеснены и заменены новыми людьми, преданными новому руководству, среди лиц, занимавших высшие посты в правительстве СССР, практически не было профессионалов, решения таких специалистов отличались наивностью, граничившей с абсурдом. Постепенно формировался и совершенствовался новый механизм отбора управленческих кадров. Была введена так называемая номенклатура должностей в государственном и партийном аппарате, кандидаты на которые утверждались партийными комитетами соответствующих уровней.

Сталин определял требования к номенклатуре такими словами: «Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь». Также известна его фраза, ставшая крылатой: «Кадры решают всё. Эти кадры могут быть смещены лишь посредством гражданской войны». Подбор и фильтрация кадров принимала форму чисток, достигших своего пика в 1937 году. Таким образом власть перешла к ограниченному кругу лиц, которые потеряли свою первоначальную связь с рабочим классом и стали особой «кастой».

Советская номенклатура основывалась в первую очередь на партийных структурах, которые фактически руководили страной. Подбор кадров в Советы всех уровней также проводился партийными органами, так как именно они назначали единственную кандидатуру на каждое депутатское место, которая затем выставлялась на голосование. Высшую ступень в номенклатуре занимала номенклатура ЦК, которая в 1980 году состояла примерно из 22,5 тыс. работников. Партийную номенклатуру дополняла номенклатура хозяйственная. Подбор номенклатурных кадров производился по личному знакомству, причём основную роль играло то, что это были люди верные тому или иному руководителю. Компетентность кадров при этом не играла определяющей роли. Часто, если тот или иной руководитель не справлялся с занимаемой им должностью, его переводили на другую руководящую работу. Таким образом, оказавшись в номенклатурной касте, человек часто гарантировал себе пожизненное в ней пребывание; однако попасть в касту было сложно.

Источники:

1. Бондаренко Е. Ю. История государственного управления России Владивосток: Дальневосточный государственный университет, 2001 window.edu.ru›resource/927/40927/files/dvgu048.pdf

2. Государственная и муниципальная служба : учебник для СПО /под ред. Ю. Н. Туганова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт, 2016. — 294 с. — Серия : Профессиональное образование.

3. Дикажев М.М. Государственная служба России: становление и развитие // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennaya-sluzhba-rossii-stanovlenie-i-razvitie