Тема 5. Таможенное дело как объект управления.

Тема 5. Таможенное дело как объект управления.

План изложения и освоения материала

5.1. Базовые определения и морфологическая модель таможенного дела. Эволюция понятия «таможенное дело». Иерархия таможенных систем. Особенности описания таможенной службы как системы.

5.2. Полимодельное представление таможенной системы. Структурно-организационное представление таможенной системы. Функционально-технологическое представление таможенной системы.

Таможенное дело — это сфера государственной политики, особая область государственных интересов, специфическое направление деятельности системы государственной власти по регулированию и контролю экономических процессов России, в первую очередь ее внешнеторговой деятельности.

В данной интерпретации — это собирательный термин. При его широком понимании он объединяет в целое следующие направления таможенной теории и практики:

• таможенную политику государства — курс действий и система мер таможенного регулирования и контроля, проводимых государством в области внешнеторговой деятельности;

• общегосударственную функцию, реализуемую в целях обеспечения эффективной политики — таможенное регулирование;

• форму реализации таможенного регулирования — таможенный контроль в его широком понимании;

• законодательное и нормативно-правовое обеспечение таможенного регулирования и контроля;

• организацию таможенного регулирования и контроля в системе государственных органов власти;

• вопросы технологического, кадрового, инфраструктурного и других видов обеспечения таможенного регулирования и контроля.

Управление таможенным делом наиболее эффективно при соблюдении ряда предпосылок, в составе которых:

• целенаправленность, функциональная целостность и структурируемость таможенной системы (ТС);

• вариативный характер функционирования и развития ТС;

• наличие механизмов эффективного оперативного и стратегического управления для достижения целей таможенной деятельности;

• познаваемость таможенной системы как объекта управления.

Таможенное дело представляет собой достаточно сложный объект для управления.

Первый фактор сложности связан с особенностями описания таможенных систем как объектов управления

Это прежде всего большая размерность регулируемых, контролируемых и измеряемых величин; наличие как непрерывных, так и дискретных параметров; существенная нелинейность, включая случай изменения вида функциональных зависимостей; значительное влияние стохастических факторов не только на отдельные параметры, но и на типы функциональных зависимостей (модели).

Для описания объекта характерны также большое разнообразие математических описаний (моделей) — полимодельность, трудности теоретического анализа и создания адекватных аналитических моделей, недоступность прямых измерений, наличие большого числа неформализуемых факторов, ограниченная воспроизводимость в эксперименте, динамика как функциональных характеристик, так и структурных компонент, априорная информативная неопределенность нередко неустранимого характера.

Второй фактор сложности таможенного дела как объекта управления определяется необходимостью соблюдения при его идентификации ряда предпосылок, в составе которых: целенаправленность, функциональная целостность и структурируемость таможенной системы (ТС), вариативный характер функционирования и развития ТС, наличие механизмов эффективного оперативного и стратегического управления для достижения целей таможенной деятельности, познаваемость таможенной системы как объекта управления.

Целенаправленность — это определение цели или набора целей таможенного дела, таможенной службы во всех их проявлениях, является одной из первоочередных задач управления. В свою очередь, из целевой функции системы непосредственно вытекают ее системные функции, критерии эффективности функционирования, процессы функционирования и их параметры на каждом уровне иерархии.

Функциональная целостность характерна как для любого таможенного органа (таможенного поста, таможни), так и для их совокупности в рамках региона или страны. Целостность проявляется в том, что современная таможенная система наряду с другими государственными структурами включена в реализацию общегосударственных политических и социально-экономических целей России. При этом их достижение она обеспечивает в процессе реализации системных таможенных функций (таможенного контроля, экономической (фискальной), правоохранительной, регулирующей, информационной, исследовательской).

Структурируемость - это возможность организационно-функциональной и пространственно-временной декомпозиции целей таможенной системы. В иерархической организационной структуре таможенной системы это достигается следующим образом: системные таможенные функции отображаются в определенную иерархическую совокупность функций таможенных органов, а в общем случае допускается, что такая реализация системных таможенных функций обеспечивает достижение целей, стоящих перед службой в целом.

Кроме того, иерархичность системы требует, чтобы описание функционирования ее более высокого уровня зависело от агрегирования характеристик нижнего уровня. При этом целевая функция, определенная математически, выражает зависимость всех параметров системы от состояния параметров окружающей или внешней среды.

Третий фактор сложности таможенного дела как объекта управления связан с необходимостью формализованного описания процессов организации, управления и деятельности таможенной системы. Вербальное или формализованное описание системы должно быть:

• целенаправленным (необходимо учитывать, что цель управления во многом определяет способы и форму описания управляемого объекта);

• многоуровневым и представляющим таможенную службу в ее целостности;

• структурированным (с раскрытием внутренней структуры, с детализацией, достаточной для целей управления);

• построено на принципе информационного единства в иерархии понятий и параметров описания;

• представлено с учетом динамики ее эволюции.

Необходимо четко представлять, что выделение (определение) таможенной системы в качестве объекта управления связано с его спецификой, с целями управления и профессиональным качеством лица, принимающего решения (ЛПР), или коллектива руководителей (управленческой команды), их личностными свойствами.

Особенности, характерные для описания таможенных систем как объектов управления:

• большая размерность регулируемых, контролируемых и измеряемых величин;

• наличие как непрерывных, так и дискретных параметров;

• существенная нелинейность, включая случай изменения вида функциональных зависимостей;

• значительное влияние стохастических факторов не только на отдельные параметры, но и на типы функциональных зависимостей (модели);

• большое разнообразие математических описаний (моделей) - поли-модельность;

• трудности теоретического анализа и создания адекватных аналитических моделей;

• недоступность прямых измерений, наличие большого числа нефор-мализуемых факторов;

• ограниченная воспроизводимость в эксперименте;

• динамика как функциональных характеристик, так и структурных компонент;

• априорная информативная неопределенность нередко неустранимого характера.

Исходная позиция в представлении таможенной службы двойственна.

С одной стороны, выделяя структурный аспект, систему характеризуют организационной структурой. В таком представлении системные таможенные функции реализуются в единой системе таможенных органов (ЕС ТО) России. Такой подход к структуризации принято называть организационно-функциональным.

С другой стороны, выделяют деятельный или технологический аспект: таможенная служба России представляется в виде единой технологии реализации системы таможенных функций. При этом выполнение функций таможенных органов по направлениям деятельности обеспечивается соответствующими таможенными технологиями - технологиями деятельности таможенных органов. Структуризацию по направлениям деятельности принято называть функционально-технологической, а соответствующий подход - деятельным.

Представленные особенности структуризации позволяют рассматривать таможенную службу в виде организационной, технологической или организационно-технологической системы.

В последнем случае речь идет о таможенной службе как о едином нормативном правовом и информационно-технологическом комплексе, о целостной организации. Этот вариант является наиболее полным представлением системы, но и наиболее сложным.

Заметим также, что в зависимости от целей управления и при соблюдении определенных условий любой из объектов организационной иерархии или любое технологическое направление также могут рассматриваться как система.

Рассматривая таможенную службу как систему, необходимо учитывать, что в пространственно-функциональном отношении она принадлежит классу открытых распределенных систем.

Таможенные органы – вооруженные правоохранительные органы, входящие в систему органов доходов и сборов, деятельность которых направлена на обеспечение экономических интересов и безопасности Донецкой Народной Республики, а также на реализацию таможенной политики, связанной с установлением порядка перемещения товаров, транспортных средств и иных предметов через таможенную границу Донецкой Народной Республики, с взиманием таможенных платежей, процедурой осуществления таможенного контроля и оформления, борьбой с контрабандой и нарушениями таможенных правил, и иными преступлениями, отнесенными законодательством ДНР к компетенции таможенных органов.

Таможенная служба Донецкой Народной Республики находится в непосредственном подчинении Правительства ДНР. Это положение закреплено ст. 15 ЗТР ДНР.

Непосредственное руководство таможенным делом возлагается на республиканский орган исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере налогообложения и таможенного дела (ст. 15 ЗТР ДНР).

Согласно ст. 9 Закона «О таможенном регулировании в Донецкой Народной Республике» таможенные органы составляют единую общереспубликанскую систему, которая состоит из республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере налогообложения и таможенного дела, а также таможенных постов и таможенных терминалов, специализированных таможенных учреждений и организаций.

В целях решения задач таможенного дела Таможенные органы Донецкой Народной Республики взаимодействуют с иными органами государственной власти (включая правоохранительные), предприятиями, организациями и гражданами.

Таможенные органы взаимодействуют с органами исполнительной власти в пределах полномочий, установленных Законом о таможенном регулировании в Донецкой Народной Республике, в соответствии с Порядком, утвержденном республиканским органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере налогообложения и таможенного дела.

Разграничение полномочий и функциональных обязанностей между таможенными и другими органами исполнительной власти Донецкой Народной Республики относительно взимания сборов и других обязательных платежей устанавливается Законом о таможенном регулировании в Донецкой Народной Республике и иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики.

Для таможенных органов свойственна жесткая вертикально- иерархическая система подчиненности и субординации, в рамках которой каждый нижестоящий таможенный орган подчинен только вышестоящим таможенным органам, которые контролируют и направляют деятельность нижестоящих.

Структуру таможенных органов Донецкой Народной Республики можно представить в виде приведенной схемы.

Министерство доходов и сборов – структурное подразделение республиканского органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере налогообложения и таможенного дела.

Департаменты таможенного дела – структурные подразделения Министерства доходов и сборов, входящее в систему органов доходов и сборов Донецкой Народной Республики и непосредственно осуществляющее таможенное дело на территории Донецкой Народной Республики. Департаменты таможенного дела направляют, координируют и контролируют деятельность таможенных органов ДНР, специализированных таможенных учреждений и организаций относительно выполнения законодательства Донецкой Народной Республики по вопросам таможенного дела, в пределах своих полномочий.

В пределах бюджетных средств, предусмотренных для содержания таможенных органов Донецкой Народной Республики, для обеспечения выполнения задач, возложенных на таможенные органы, Департаменты таможенного дела ДНР могут создавать эксплуатационные, транспортные, информационно-аналитические, кинологические специализированные учреждения и образовательные организации.

В свою очередь, Департамент таможенного дела включает в себя несколько управлений.

Организационно-инспекторское управление – основными направлениями деятельности которого являются:

• контроль деятельности таможенных органов Донецкой Народной Республики в пределах своей компетенции;

• инспектирование деятельности таможенных органов;

• обеспечение ведения организационно-структурной работы в таможенных органах и учреждениях, находящихся в ведении Департаментов таможенного дела;

• организация планирования деятельности таможенной службы и таможенных органов;

• организация и несение оперативно-дежурной службы.

Управление информационных технологий основными направлениями деятельности которого являются:

• развитие информационных технологий в таможенной сфере;

• обеспечение информационной безопасности;

• координация деятельности информационно-технической службы;

• организация таможенного контроля и др.;

Управление по организации таможенного оформления и таможенного контроля,основными направлениями деятельности которого являются:

• организация совершения таможенных операций в отношении перемещаемых через таможенную границу Донецкой Народной Республики товаров и транспортных средств;

• разработка порядка и технологий совершения таможенных операций на территории ДНР;

• организация и обеспечение таможенного контроля, а также транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Донецкой Народной Республики;

• санитарно-карантинный, карантинный, фитосанитарный и ветеринарный виды контроля в части проверки документов и пр.;

Управление по борьбе с контрабандой, основными направлениями деятельности которого являются:

• участие в обеспечении экономического суверенитета и экономической безопасности Донецкой Народной Республики;

• организация и осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях борьбы с контрабандой и иными преступлениями, отнесенными к компетенции таможенных органов;

• выявление и пресечение административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов и пр.;

Управление тылового обеспечения, основным видом деятельности которого является управление материально-технической и социальной базой таможенных органов.

Управление таможенных доходов и тарифного регулирования основными направлениями деятельности которого является организация, координация и контроль вопросов, связанных с администрированием, уплатой, взысканием таможенных пошлин, налогов, административных штрафов и иных платежей, взимание которых возложено на таможенные органы;

Управление таможенного контроля осуществляет следующие функции:

- таможенный контроль после выпуска товаров;

- обеспечивает в пределах своей компетенции меры:

a) защита национальной безопасности Донецкой Народной Республики,

б) защита жизни и здоровья человека,

в) защита животного и растительного мира,

г) защита окружающей среды;

Финансово-экономическая служба занимается бюджетным планированием, финансированием, расходованием средств, ведением бюджетного учета и отчетности в сфере таможенного дела, пенсионным обеспечением должностных лиц, проходивших службу в таможенных органах Донецкой Народной Республики, и членов их семей.

Департаменты таможенного дела Донецкой Народной Республики осуществляют следующие функции:

– выработка государственной политики по нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела;

– агента валютного контроля;

– проведение транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Донецкой Народной Республики

– осуществление санитарно-карантинного, карантинного, фитосанитарного и ветеринарного контроля в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Донецкой Народной Республики;

– специальные функции по борьбе с контрабандой, и иными преступлениями и административными правонарушениями.

Следующим звеном таможенной системы являются таможни.

Таможни– это органы исполнительной власти. Таможни осуществляют реализацию задач и функций Департамента таможенного дела ДНР в пределах своей компетенции. Таможни осуществляют руководство деятельностью таможенных постов.

Таможенные посты осуществляют свою деятельность под руководством Департаментов таможенного дела ДНР, таможенных управлений и таможен. Таможенные посты являются низшим звеном в единой таможенной системе. Именно на постах осуществляются таможенные операции.

Таможни и таможенные посты подразделяются на пограничные и внутренние.

К пограничным таможенным органам, наряду с таможнями и таможенными постами, относятся пункты пропуска через таможенную границу.

Основная функция пограничных таможенных органов заключается в проверке наличия таможенных документов, а также правильности их заполнения.

Таможенные операции осуществляются только в отношении тех товаров, получатель или отправитель которых находится в регионе, на который распространяется сфера деятельности соответствующего таможенного органа. Во всех прочих случаях, в соответствии со сложившейся мировой практикой, в целях освобождения от излишних таможенных формальностей, ускорения грузооборота и повышения в целом эффективности таможенного контроля таможенные органы только фиксируют прохождение грузов и организуют начало процесса доставки во внутреннюю таможню.

В функции внутренних таможенных органов входит:

• проведение досмотра и оформления грузов;

• проведение личного таможенного досмотра;

• проверка документов и финансово-экономической деятельности предприятий, являющихся участниками внешнеэкономической деятельности;

• взимание налоговых пошлин, налогов и сборов.

Управление таможенным делом наиболее эффективно при соблюдении ряда предпосылок, в составе которых:

· целенаправленность, функциональная целостность и структурируемость таможенной системы;

· вариативный характер функционирования и развития;

· наличие механизмов эффективного оперативного и стратегического управления для достижения целей таможенной деятельности;

· познаваемость таможенной системы как объекта управления.

Целенаправленность.Определение цели или набора целей таможенного дела, таможенной службы во всех их проявлениях является одной из первоочередных задач управления. В свою очередь, из целевой функции системы непосредственно вытекают ее системные функции, критерии эффективности функционирования, процессы функционирования и их параметры на каждом уровне иерархии.

Функциональная целостностьхарактерна как для любого таможенного органа (таможенного поста, таможни), так и для их совокупности

в рамках региона или страны. Целостность проявляется в том, что современная таможенная система, наряду с другими государственными структурами, включена в реализацию общегосударственных политических и социально-экономических целей, обеспечивая их достижение в процессе реализации системных таможенных функций (таможенного контроля, экономической (фискальной), правоохранительной, регулирующей, информационной, исследовательской).

Структурируемость- это возможность организационно-функциональной и пространственно-временной декомпозиции целей таможенной системы.

Наиболее важными и сложными этапами в процессе управления являются вербальное или формализованное описание таможенной системы. Описание системы должно быть:

• многоуровневым и представляющим таможенную службу в ее целостности;

• структурированным (с раскрытием внутренней структуры, с детализацией, достаточной для целей управления);

• построено на принципе информационного единства в иерархии понятий и параметров описания;

• представлено с учетом динамики ее эволюции.

Особенности, характерные для описания таможенных систем как объектов управления (рис. 33):

• большая размерность регулируемых, контролируемых и измеряемых величин;

• наличие как непрерывных, так и дискретных параметров;

• существенная нелинейность, включая случай изменения вида функциональных зависимостей;

• большое разнообразие математических описаний (моделей) - полимодельность;

• трудности теоретического анализа и создания адекватных аналитических моделей;

недоступность прямых измерений, наличие большого числа неформализуемых факторов;

ограниченная воспроизводимость в эксперименте;

динамика как функциональных характеристик, так и структурных компонент;

априорная информативная неопределенность нередко неустранимого характера.

С другой стороны, выделяют деятельный или технологический аспект: таможенная служба представляется в виде единой технологии реализации системы таможенных функций. При этом выполнение функций таможенных органов по направлениям деятельности обеспечивается соответствующими таможенными технологиями - технологиями деятельности таможенных органов. Структуризацию по направлениям деятельности принято называть функционально-технологической, а соответствующий подход - деятельным.

Функционально-технологическое представление таможенной системы Деятельный подход к структуризации объекта управления применительно к таможенной службе проявляется в согласованности следующих технологий деятельности (рис. 37): технологии ВЭД, единой технологии таможенной деятельности, процедур технологического обеспечения таможенной деятельности.

По сути, это совокупность вложенных технологий деятельности. Причем нижний, или первый, уровень представляется системой технологического обеспечения единой системы таможенных органов. Это открытая распределенная многоуровневая система технических и информационных сред и средств, обеспечивающих деятельность личного (кадрового) состава таможенных органов. Иногда данная совокупность называется производственно-технической сферой.

Второй уровень вложенности представлен инфраструктурными и социальными компонентами единой системы таможенных органов. В рамках такой системы специалисты таможенной службы решают поставленные перед ними задачи, используя возможности технологического обеспечения по предписанным процедурам и операциям таможенной деятельности (в общем случае - по единой таможенной технологии). Не менее известное наименование данной системы - «социально-производственная сфера».

Как уже показано, единая система таможенных органов является одним из элементов системы внешнеэкономической деятельности, обеспечивающей достижение своих целей на основе принятой стратегии по соответствующей технологии.

Такая структура сформирована на основе деятельного подхода. В рамках структуры определены:

• деятельность таможенной службы как процедурно-технологическое выражение таможенной политики государства;

• виды деятельности (оперативная, экономическая, правовая и др.) как направления реализации системных таможенных функций;

• управление (управленческая деятельность) как совокупность процедур оперативного управления и контроля, программно-целевого планирования и управления;

• информационно-аналитическая деятельность как направление деятельности и информационная платформа для реализации всех видов деятельности таможенных органов, а также эффективная обратная связь, обеспечивающая органы управления материалами оперативной диагностики и рекомендациями по корректировке процессов управления и развития;

• система внешних факторов и система показателей деятельности как основные характеристики условий и результатов таможенной деятельности. 129 Для любого из видов таможенной деятельности и для всей их совокупности могут быть выделены следующие квазинезависимые направления: деятельность в интересах государства, деятельность в интересах участника ВЭД, деятельность в собственных интересах.