КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

План занятия

1. Российская Федерация – федеративное государство

2. Конституционно-правовой статус субъекта РФ

3. Принципы федеративного устройства РФ4.

4. Вопросы конституционного регулирования территориальных аспектов устройства РФ

5. Институт Полномочных представителей Президента

1. В настоящее время в мире насчитывается более двадцати федеративных государств, определяющих свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Они очень разнятся по своим размерам, степени развитости демократических институтов или отсутствия таковых, уровню экономического развития, внутреннему территориальному устройству и многим другим параметрам. Таким образом, невозможно представить теоретически и практически обоснованную некую универсальную модель федеративных отношений.

Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяет правовую базу решения проблем общественного развития. Сфера, на которую распространяются федеративные принципы, весьма обширна. Это юридические и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношения различных уровней и ветвей власти.

Пункт 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Таким образом, в качестве формы государственного устройства для российского государства была избрана именно федерация. Отсюда для общества и государства особую значимость приобретают проблемы, связанные с теорией и практикой реализации взаимодействий в федеративных системах.

Особенностью Российской Федерации, если исходить из смысла ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации, является вхождение в её состав сложносоставных субъектов федерации. При чем данная особенность не относится к исключительной привилегии России. Подобное имело место в практике государственного строительства и иных федеративных государств.

Автономные округа, входящие в состав края или области, наряду со статусом субъекта федерации обладают статусом

«входящей» единицы, который включает в себя свой комплекс прав и обязанностей таких как право или обязанность вхождения; право на реализацию самостоятельности в пределах «включающей» единицы; обязанность установления отношений с «включающей» единицей; право на выход из состава «включающей» единицы. Таким образом, здесь, несомненно, сторонами федеративных правоотношений будут являться субъекты федерации. Статус субъекта федерации «входящей» единицы накладывает свои особенности при выборе методов правового регулирования. Наиболее предпочтительным здесь, возможно, является метод координации.

Конституция Российской Федерации устанавливает ряд параметров, присущих субъектам Российской Федерации. Несмотря на то, что субъект Российской Федерации обладает чертами государственности (принятие в субъектах документов учредительного характера – конституций и уставов, наличие собственной символики, территории, правовой системы), в силу его вхождения в состав единого федеративного государства, он является ограниченно правоспособным образованием. В соответствии с п. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, что не дает права субъектам Российской Федерации на сецессию, т. е. выход из состава Российской Федерации. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ст. 15 Конституции РФ). Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ). Пункт 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации устанавливает равноправие всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

2. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации представляет собой совокупность закрепленных нормами Конституции Российской Федерации прав, их гарантий, обязанностей и ответственности субъектов Федерации. Несколько шире с теоретических позиций трактует данное понятие В. В. Иванов, который определяет его как базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий права и обязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации, и права и обязанности в отношениях с федерацией.

Необходимо отметить, что взгляды на характеристику правового статуса субъекта федерации в научной среде неоднозначны. Если синтезировать мнение исследователей по данной проблеме (Умнова И. А., Чиркин В. Е., Малько А.. В., Карапетян Л. М., Лебедев А. Н. и др.), можно указать следующие составляющие статуса субъекта Федерации:

— наличие собственной конституции или устава;

— возможность определять основы своего конституционного статуса, только совместно с Федерацией и другими субъектами;

— наличие собственной территории, которую невозможно изменить без согласия данного субъекта;

— наличие собственной системы органов государственной власти;

— собственная правовая система, в которую входят как нормативно-правовые акты органов государственной власти Федерации, так и акты органов местного самоуправления;

— наличие собственной компетенции;

— наличие собственности субъекта Федерации и бюджета;

— признание права на сотрудничество субъектов Федерации друг с другом;

— признание права на международные связи и внешнеэкономическую деятельность в пределах своих полномочий и по согласованию с федеральными органами государственной власти; право заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

— обладание собственной символикой (герб, флаг, гимн) и столицей (административным центром).

В российской правовой науке достаточно устоялось подразделение субъектов Российской Федерации на три группы. При этом используются имеющиеся различия в конституционно- правовом статусе субъектов, несмотря на их равноправие, закрепленное Конституцией Российской Федерации.

Исходя из анализа положений Конституции Российской Федерации, в первую группу можно включить республики в составе Российской Федерации. Часть 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации называет республики государствами и устанавливает, что они имеют свою конституцию и законодательство. Часть 2 ст. 68 предоставляет право республикам устанавливать свой государственный язык.

Вторую группу образуют края, области, города федерального значения, статус которых определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения. Они также обладают собственным законодательством и образуют свои органы государственной власти (ст. ст. 5, 11, 77 Конституции Российской Федерации). Их существенным отличием от республик в составе Российской Федерации является принцип построения, а именно территориальный, а не национально-государственный. Отсюда имеющаяся асимметрия конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.

И, наконец, в третью группу входят так называемые автономные образования – автономные округа и автономная область. Особенностью конституционно-правового статуса данных субъектов Федерации (за исключением автономной области) является их вхождение в состав другого субъекта Федерации, а именно края или области. Часть 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации устанавливает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

На сегодняшний день четко выявляется стремление федеральных органов государственной власти к выравниванию конституционно- правового статуса субъектов Российской Федерации и устранению порочной практики договорного регулирования взаимоотношений между федеральным центром и отдельными регионами.

Здесь важным элементом правового регулирования является Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (последняя редакция от 27.02.2020) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Характерной особенностью Российской Федерации, как федеративного государства, стали значительные перекосы в конституционно-правовом статусе субъектов Федерации.

3. Субъекты федерации, будучи самостоятельными элементами целостной системы (федерации), обладают комплексом прав и обязанностей во взаимоотношениях с федеральным центром и между собой, характеризующим их конституционно-правовой статус. Различия в содержании и объеме прав и обязанностей, т.е. непропорциональность, несоразмерность, и порождает такое явление как асимметрия правового статуса.

Наиболее яркие различия к конституционно-правовом статусе субъектов федераций проявляются, прежде всего, в разделении составных частей федеративного государства на участников союза – субъектов федерации и особые образования – федеральные территории, федеральные округа, находящиеся, как правило, в прямом управлении федерального центра, ограниченные в законодательных полномочиях и не имеющие представительства в федеральном парламенте. Асимметрия подобного рода имеет место в значительном числе современных федеративных государств (США, Индия, Канада, Мексика, Аргентина, Бразилия, Австралия). Однако она не характерна для Российской Федерации, где федеральные территории отсутствуют. В некоторой степени здесь можно упомянуть лишь о проблеме сложносоставных субъектов, ибо они, являясь субъектами Российской Федерации, одновременно входят в состав других субъектов (краёв и областей).

Особое внимание в связи с этой проблемой следует обратить на закрепленный в Конституции статус республик, входящих в состав Российской Федерации. Именно в данных субъектах Федерации наиболее полно проявляется весь спектр характерных черт, ставящих их de facto в особое положение по отношению к иным субъектам. И Конституция в некоторой степени отражает эти ошибочные представления.

Тем не менее, норма Конституции Российской Федерации, определяющая республики в качестве государств, является конституционной фикцией. Это можно аргументировать следующим образом. Сущностным признаком всякого государства является государственный суверенитет, т. е. возможность государством самостоятельно осуществлять свои права и обязанности, как во внутренних делах, так и во внешней политике. Субъект Федерации государственным суверенитетом не обладает, так как невозможно существование на территории федеративного государства нескольких независимых политических центров, помимо самой федерации.

Асимметрия конституционно-правового статуса не только противопоставляет республики всем остальным субъектам Российской Федерации. Имеются элементы неравенства и в статусе краев, областей, автономных округов и автономной области. В первую очередь, они связаны с проблемой вхождения автономных округов в состав других субъектов, а именно краев и областей. В этой связи Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П дал подробное толкование конституционных норм, закрепляющих особенности конституционно-правового статуса автономных образований.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что вхождение автономного округа в состав края, области и по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: «вхождение» предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области. Далее Конституционный Суд подчеркивает, что вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно- правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. «Вхождение» не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации.

Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области. Однако это положение проистекает из статуса округа, как субъекта Российской Федерации. Нераспространение нормы, содержащейся в ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации, на автономные округа означало бы потерю ими статуса самостоятельного субъекта Федерации.

4. В теории и практике государственного строительства сложилось традиционное понимание территории федеративного государства. Она представляет собой сумму территорий субъектов федерации. Основанием для подобного понимания территории федерации стала общепринятая трактовка федерации как государства, образованного на основе добровольного союза двух и более государств или государственных образований.

Тем не менее, данное положение не совсем справедливо по отношению к некоторым современным федеративным государствам. Некоторые территории федерации могут быть наделены особым статусом и не относиться к числу её субъектов. В отношении данных территорий закрепилось такое понятие как «федеральная территория», «федеральный округ», «федеральное владение» и т. д. Обозначение в качестве «федеральных» определяет их статус в рамках федеративного государства. Придание какой-либо территории статуса федеральной необходимо для установления непосредственного контроля федерации над данной территорией. Это может быть вызвано нахождением там объектов, имеющих первостепенное значение для федерации в целом. Традиционно это были арсеналы, военные полигоны, морские порты, национальные парки. Сейчас это также некоторые города – центры атомной и иной промышленности, соответствующих научных исследований, наукограды.

К несубъектам также относятся так называемые ассоциированные территории. Примером здесь может служить ассоциированный штат Пуэрто-Рико – «свободно присоединившееся государство». Подобные ассоциированные территории строят свои взаимоотношения с федерацией на конфедеративной основе. Их статус отличается переходным характером и они могут трансформироваться либо в субъект федерации, либо в независимое суверенное государство.

Территория федерации, образованная суммой территорий своих субъектов, является «идеальным» определением. На практике это не совсем так. В. Е. Чиркин замечает, что федеральная граница не может быть суммой государственных границ ее субъектов. Она – едина, определяет пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации в соответствии с положениями Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I (последняя редакция от 27.12.2019) «О Государственной границе Российской Федерации». Субъекты Российской Федерации разделены между собой лишь административными границами.

В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Это соответствует нормам международного права, где территория суверенного государства рассматривается как «суша и воды с находящимися под ними недрами и лежащее над сушей и водами воздушное пространство, пределы которых определяются государственной границей».2 Однако, обращает на себя внимание нетрадиционный подход составителей Конституции к определению состава государственной территории Российской Федерации. Различие между двумя определениями очевидно: конституционное определение включает юридически определенные категории пространств, определение, содержащееся в международно-правовых нормах, - различные по своему физическому состоянию элементы земной поверхности.

Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», следуя второму определению, в ст. 1 указывает компоненты территории Российской Федерации – суша, воды, недра, воздушное пространство.

Как правило, субъекты Российской Федерации не решают на законодательном уровне вопроса о составе своих территорий при определении их правового статуса. Имеют место случаи, когда этот состав закрепляется в нормативных актах по аналогии с определением состава территории Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 Устава г. Москвы, территорию Москвы образуют земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы.

Международным правом установлено, что недра являются составной частью территории независимого суверенного государства вплоть до технически доступной глубины. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.

Территориальная организация федеративного государства и его субъектов может быть построена на различных принципах. Союз ССР являлся федеративным государством (пусть и фиктивным), построенным по национально-территориальному принципу. Это не было случайностью, ибо главная задача, которую перед собой ставил Союз ССР в качестве федеративного государства, заключалась в разрешении национального вопроса. Субъектами федерации — Союза ССР были национальные государства — союзные республики. Построение федерации по национальному принципу было осуществлено впервые в мировой истории, фактически почти одновременно с РСФСР. В состав Советского Союза входило 53 национальных государства и национально-государственного образования. В их числе 35 национальных государств (15 союзных и 20 автономных республик), а также 18 национально-государственных образований (8 автономных областей и 10 автономных округов).

Другим принципом построения федеративного государства является территориальный. Он распространен в традиционных федерациях (США, Швейцария и др.). Национальный момент им во внимание не принимается. Это объясняется особенностями данных государств. По объективным причинам национальный вопрос в них либо отсутствовал вовсе, либо не мог быть учтен. В США, например, федерация рассматривалась как способ укрепления излишне децентрализованной конфедерации. На более поздних этапах её уже расценивали как способ децентрализации государственного управления.

Российская Федерация уже на протяжении нескольких веков является многонациональным государством. На его территории проживало и проживает в настоящее время огромное число этносов, народностей. Отсюда национальный вопрос в XX веке занимает важные позиции в процессе государственного строительства.

Территориальный принцип построения федеративного государства способствует укреплению государственной власти. Но, с другой стороны, он склонен игнорировать интересы малых этносов. Здесь необходим осторожный, сбалансированный подход с учетом не только групповых интересов, но, в первую очередь, прав и свобод человека и гражданина.

Особенностью Российской Федерации является то, что она построена и на национальном, и на территориальном принципах. На территории Российской Федерации имеют место края, области, города федерального значения – субъекты, построенные по территориальному принципу. Республики, автономные округа и автономная область являются субъектами, основанными на национальном принципе, при этом здесь он подразделяется на два подвида в зависимости от конституционно-правового статуса субъектов. Республики – национально-государственные образования, а автономные округа, автономная область – образования национально-территориальные.

Преамбула Конституции Российской Федерации устанавливает такое понятие как многонациональный народ Российской Федерации. Таким образом, носителем суверенитета и единственным источником власти в российском государстве является совокупность всех этнических групп, образующих новое понятие – россияне.

Ключевым понятием здесь является «многонациональный»,

«нация». Многонациональный народ Российской Федерации можно представить как полиэтничную нацию в этатистском понятии. Отсюда и комплекс прав в Конституции Российской Федерации, направленный на защиту этнической самобытности каждого россиянина (ч. 2 ст. 19, ст. 26, ч. 2 ст. 29, ст. 69 Конституции Российской Федерации).

5. 13 мая 2000 года Указом Президента Российской Федерации институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Этим же указом были утверждены Положение о представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и перечень федеральных округов.

Целью преобразования института полномочных представителей Президента Российской Федерации являлось обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. Положение о Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное, как уже говорилось выше, этим же указом, поставило следующие задачи перед Полномочными представителями Президента Российской Федерации:

— организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

— организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

— обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

— представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Литература:

1. Багмет, А.М. Конституционное право : учебник / А.М. Багмет, Е.И. Бычкова ; Академия Следственного комитета Российской Федерации. - Москва :Юнити-Дана, 2015. - 431 с. - Библиогр. в кн. - ISBN 978-5-238-02594-0 ; То же [Электронный ресурс]. - URL: http://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=426487

2. Конституционное право : учебник / коллектив авторов ; под общ.ред. П.П. Баранова, А.Ю. Мамычева. — Москва : ЮСТИЦИЯ, 2017. — 410 с. —(Бакалавриат). /ЭБС Book.ru[Электронный ресурс]. - URL:https://www.book.ru/book/922151