ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Межбюджетные отношения – один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а населению – быть обеспеченными бюджетными услугами.

Длительное время основной акцент в сфере межбюджетных отношений делался, как известно, на перераспределение финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной системы. В значительной степени это был вынужденный подход, так как непрерывное изменение налогового законодательства влекло за собой соответствующие изменения в межбюджетных отношениях между центром и регионами.

Основополагающей проблемой современного этапа формирования межбюджетных отношений в РФ является отклонение федеральных органов власти от пути следования базовым принципам бюджетного федерализма. К большому сожалению, приходится признать, что, несмотря на существование уже в течение двух лет утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. основные проблемы, изложенные в этом документе, остаются не решенными, а задачи – не выполненными.

По-прежнему, более 80 процентов налоговых доходов бюджетов субъектов РФ формируется за счет отчислений от федеральных налогов, а реальные полномочия в части региональных и местных налогов фактически сведены к нулю. Задача, поставленная в Программе, и заключающаяся в постепенном расширении объема доходов от собственных источников в бюджетах субъектов РФ, игнорируется: структура образования ставок лесных платежей сформирована в пользу федерального бюджета, часть платы за пользование водными объектами в 2003 году изымается на федеральный уровень, налог с продаж планируется через год отменить, практически, все региональные полномочия по единому налогу на вмененный доход ликвидируются с резким снижением сумм налогового изъятия. Анализ целей, закрепленных в Программе в отношении реформирования доходной составляющей межбюджетных отношений, показывает, что не только большинство из них не выполняется, но и предпринимаются активные действия вразрез официально утвержденному курсу, все это вновь приводит к лишению стимулов у субъектов РФ развивать собственную доходную базу и потере общей заинтересованности в проведении внятной экономической и бюджетной политики.

По-прежнему, часть финансовой помощи распределяется без четких критериев и процедур, что особенно хорошо прослеживается на примере определения объемов средств, выделяемых на «северный завоз» регионам. Распределение соответствующих сумм из общего объема дотаций в рамках фонда финансовой поддержки регионов не урегулировано ни одним нормативным документом и, если исходить из анализа согласованной потребности и выделяемых ресурсов, носит исключительно субъективную основу.

По-прежнему, фактически не применяется принцип равноправия в системе межбюджетных отношений. Системные ошибки в методике распределения средств фонда финансовой поддержки регионов позволяют глубоко дотационным субъектам РФ существовать лучше, чем регионам – условным донорам.

Так бюджетная обеспеченность территорий доноров таких, как Новосибирская, Кемеровская и Иркутская области составляет от 4,0 до 4,5 тыс. руб. на 1 жителя, в то время как в таких глубоко дотационных территориях примерно с одними и теми же климатическими условиями составляет в Республике Бурятия – 7,8 тыс. руб., Агинский Бурятский автономный округ – 8,2 тыс. руб., Республика Тыва – 10,8 тыс. руб., Усть-Ордынский Бурятский автономный округ – 9,2 тыс. руб. на 1 жителя, в среднем по стране она составляет 10,6 тыс.руб.

Это стало возможным из-за несовершенства методики Минфина по расчету налогового потенциала.

Данные выводы подтверждаются Центром фискальной политики при Совете Федерации, который при подготовке альтернативной методики расчета налогового потенциала в формуле распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов отмечают, что разница расчетов по двум методикам по Иркутской области составляет 2626%. Мы думаем, что это ненормально.

Не может приветствоваться и привилегированное положение ряда национальных республик, которые сменили вызывающий бюджетный суверенитет в виде отказа от включения в единое правовое пространство на программы собственного развития, финансируемые за счет федерального бюджета в объемах, сопоставимых с ранее не перечисляемыми в федеральный центр суммами налогов.

Не достигнуто и оптимальное распределение ресурсов между уровнями бюджетной системы. С 1998 года продолжается практика централизации доходов на федеральном уровне, не сопровождающаяся перемещением расходных обязательств, что уже бросается в глаза даже в части текущего содержания учреждений и оплаты труда государственных и муниципальных служащих, относящихся к разным уровням власти и местного самоуправления. В то время, когда одни спорят об объемах инвестиционных программ, другие не могут обеспечить выплату заработной платы, питания и медикаментов.

Так, в 1998 году в консолидированном бюджете области оставалось 67,6% от суммы налоговых поступлений, то в 2001 г. – 56,3%, в 2002 г. – менее 50%.

В то же время в Программе развития бюджетного федерализма отмечено, что формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников.

Ни на шаг не продвинулись в отношении базового элемента системы межбюджетных отношений – четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению расходных полномочий.

Администрации регионов по-прежнему завалены указаниями федеральных органов исполнительной власти о необходимости финансирования военных комиссариатов, программ паспортизации, ветеринарных сетей, учебных учреждений при ГУИН и т.д. На федеральном уровне постоянно принимаются нормативные документы, предписывающие, вразрез с действующим законодательством, финансирование бюджетных учреждений муниципального уровня за счет региональных бюджетов.

В отношении действующих федеральных законов необходимо произвести оценку стоимости необеспеченных федеральных мандатов с тем, чтобы такая оценка могла стать аргументом в пользу отмены соответствующего закона или его пересмотра.

Одной из главных проблем межбюджетных отношений в России является несовершенство базового нормативного акта бюджетного законодательства – Бюджетного кодекса РФ. В частности, в нем отсутствует понятие бюджетного федерализма, его содержания и принципов; специалистами также отмечается «установление чрезвычайно путанного перечня принципов межбюджетных отношений»; не соответствуют друг другу по объему такие категории как «бюджетная система» и «бюджетное устройство»; к бюджетной системе необоснованно отнесено такое самостоятельное звено финансовой системы как внебюджетные фонды; так же необоснованно закреплена возможность централизации бюджетных средств; многие вопросы бюджетного процесса и ответственности за нарушение бюджетного законодательства, по оценке экспертов, теоретически несостоятельны.

Бюджетный кодекс РФ не определяет предмет, цели, условия и правовые формы межбюджетных отношений и, главное, - не закрепляет правовых основ разграничения бюджетной компетенции между Федерацией и ее субъектами. Немаловажно также то, что Кодекс исключает из сферы межбюджетных отношений участие субъектов РФ в определении основных направлений и выборе приоритетов единой общегосударственной бюджетной политики.

Кроме того, в федеральном бюджетном законодательстве не соблюдается такой конституционный принцип, как равенство субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром. В отношении бюджетного федерализма такой принцип должен отражать два аспекта: равенство бюджетной компетенции всех субъектов РФ между собой и равенство во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. Игнорирование федеральным таким негативным последствиям, как установление «особых бюджетных режимов».

Федеральное законодательство нуждается не только в усовершенствовании Бюджетного кодекса, но и принятии новых нормативных правовых актов. Так, имеющаяся в настоящее время нормативная база содержит формальные положения об установлении порядка предоставления финансовой помощи на основе нормативов финансовых затрат. Это указание содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» (п.4 ст.37), Бюджетном кодексе. Федеральный закон о государственных минимальных социальных стандартах был внесен в Государственную Думу РФ еще в апреле 1997 г., но до сих пор не принят. Действующими в настоящее время являются лишь федеральные нормативы стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Для правового обеспечения при создании системы государственных минимальных социальных стандартов необходимо отработать понятийный аппарат. Такие понятия как «государственные стандарты», «социальные нормы», «финансовые нормативы», «бюджетное обеспечение» следует четко определить, разграничить и одновременно объединить в систему. Определения государственного минимального социального стандарта, содержащиеся в ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», Бюджетном кодексе, по оценкам экспертов, далеки от совершенства. Из них не ясна природа проявления и применения государственных минимальных социальных стандартов. В определении законопроекта федерального закона делается акцент на бесплатность социальных услуг. Однако, в настоящее время услуги жилищно-коммунального хозяйства и здравоохранения являются частично платными. В ст.6 Бюджетного кодекса государственные минимальные стандарты рассматриваются как государственные услуги. Это не совсем верно, т.к. к категории услуг нельзя отнести заработную плату, пенсии, минимальный уровень которых гарантируется государством, а на их основе формируются другие виды расходов – пособия, стипендии, прожиточный минимум. Представляется наиболее точным следующее определение, предлагаемое специалистами: «Государственные минимальные социальные стандарты представляют собой установленный законодательством РФ минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей граждан, проживающих на территории РФ и выражающийся в нормативах предоставления бесплатно или на льготных условиях общедоступных социальных услуг». Указанные стандарты должны устанавливаться на долговременной основе с ежегодной (ежеквартальной) индексацией в соответствии с изменением уровня цен и тарифов. Актуальность задачи разработки системы государственных минимальных социальных стандартов обусловлена необходимостью расчета трансфертов на основе социальных стандартов, т.е. их (стандартов) использование является одним из способов совершенствования межбюджетных отношений. Социальные стандарты должны стать основой бюджетного процесса и определения величины межбюджетных трансфертов, компенсирующих регионам нехватку собственных средств для выполнения общефедеральных гарантий и обязательств.

В условиях вышеуказанного несовершенства законодательной базы основной задачей в настоящее время является установление баланса в распределении финансовых ресурсов на основе бюджетного федерализма, проще говоря, – между Федерацией и ее субъектами. Сегодня доля федеральных доходов значительно выше региональных. Это объясняется, с одной стороны, незавершенностью процесса разграничения расходных полномочий, с другой – нестабильностью налогового законодательства, а в последнее время и тенденциями в сторону усиления централизации налогов как частью общей
позиции федерального центра в единой властно-управленческой вертикали страны. Следует при этом отметить, что отнесение к федеральным налогам налогов на пользование недрами, на воспроизводство минерально-сырьевой базы, на дополнительный доход от добычи углеводородов, лесного, водного, экологического налогов, а также сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами не соответствуют подп. «в» п.1 ст.72 Конституции РФ, согласно которой вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Однако бюджетная компетенция РФ и ее субъектов в сфере доходных источников должна полностью соответствовать расходным полномочиям, т.е. конституционно установленному разграничению предметов ведения в государстве – это очевидный факт.

В связи с этим возникает вопрос о том, что в реальной юридической практике до сих пор не выработан эффективный механизм участия субъектов РФ в федеральном законотворчестве, в то время как федеративное устройство России предполагает участие субъектов в разработке и принятии федеральных законов.

ð ð ð ð ð