Джеломанова Н.В.. председатель правления и юрист. ДПК «ДСК Дюны». Санкт-Петербург

Джеломанова Н.В.

консультант проекта «СНТ.РФ»,

председатель правления и юрист

ДПК «ДСК Дюны»

Санкт-Петербург

Основная часть этого доклада будет посвящена противоречию положений Закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ фундаментальным принципам права.

1. Многие из существующих садоводческих товариществ были созданы задолго до становления частной собственности в России и принятия законодательных основ создания товариществ собственников недвижимости, и созданы совершенно по иным принципам. При этом права садоводческих товариществ при смене государственного строя и законодательства (и административно-территориального устройства – а это тоже важно, так как все СНТ находятся теперь в границах муниципальных образований, их нет или почти нет на межселенных территориях) были законом сохранены и даже расширены, тогда как недавнее отнесение их в ГК РФ к ТСН не расширяет их права, а наоборот, возлагает обязанности, ранее у таких объединений отсутствовавшие.

По ст.1 Закона № 66-ФЗ объединения учреждены гражданами на добровольных началах для содействия их членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Экономическая деятельность, таким образом, в виду не имелась и как цель создания отсутствует. Осуществлять предпринимательство закон таким объединениям не запрещает, но извлекать прибыль они вправе категорически не за счет своих членов, а оказывая услуги третьим лицам, так как по закону некоммерческая организация не имеет интересов, отличных от интересов его членов. НКО – суть его члены, и производство работ либо оказание услуг НКО своим членам за плату на основании договора между НКО и его членами есть юридический нонсенс.

Исходя из этого, законодательное обязывание осуществлять по сути деятельность по управлению эксплуатацией жилого/нежилого фонда вступает в противоречие с положениями об исполнителе коммунальных и жилищных услуг, которым является по законодательству РФ коммерческая организация. И если ранее по первому классификатору ОКВЭД кому-то виделось разночтение, свободное толкование, то сейчас код ОКВЭД расшифровывается конкретнее: 68.32.1/2 – управление эксплуатацией жилого/нежилого фонда за вознаграждение либо на договорной основе, что облегчает постановку вопроса об исключении кода ОКВЭД из наших регистрационных дел в ФНС.

По ст.7 Закона № 217-ФЗо целях создания и деятельности товарищества оно может быть создано и вправе осуществлять свою деятельность для совместного владения, пользования и в установленных федеральным законом пределах распоряжения гражданами имуществом общего пользования, находящимся в их общей долевой собственности. Данная норма вызывает сразу несколько замечаний: такого вида экономической деятельности, как описано в статье, не существует в классификаторе; существуют два отдельных вида - «управление эксплуатацией» жилого либо нежилого фонда (при этом Законом предусмотрены как нежилые, так и жилые дома у членов товарищества), но данные виды деятельности не включают в себя создание инфраструктуры, так как это уже иной вид деятельности – строительство. Владение, пользование и распоряжение – это не вид деятельности, а не более чем гарантированное право собственника имущества.

2.Неконституционность положений Закона проявляется не только в их содержании, но и в нарушении конституционной процедуры принятия законопроекта. Ко второму и третьему чтению в июле 2017 года был представлен не текст, принятый в первом чтении с внесенными поправками, а концептуально иной по содержанию и смыслу текст; таким образом, принятый законопроект не может быть признан прошедшим первое чтение, а также общественные обсуждения и слушания.

3.Реорганизация (в виде преобразования) коммерческих организаций –негосударственных акционерных обществ – законодательством о юрлицах предусмотрена двух видов (добровольная и принудительная, причем «принудительная» означает – на основании решения суда в определенных законом случаях). Тем не менее, переходные положения Закона № 217-ФЗ прописывают для дачных некоммерческих объединений преобразование с внесением изменений в учредительные документы и наименования (ч.ч.4-6 ст.54), то есть установлена не добровольная, а фактически принудительная (но не по решению суда) реорганизация: некоммерческих партнерств и всех форм дачных некоммерческих объединений – в садоводческие товарищества. Таким образом, в отличие от принудительной реорганизации государственных компаний, негосударственные коммерческие организации никто законодательно не принуждает к реорганизации, оставляя за ними выбор, а негосударственным некоммерческим организациям/ объединениям 217-ФЗ право выбора не оставляет.

Следует учесть, что правовой статус таких объединений по сравнению с тем, которым они обладали в советском праве, не должен был претерпеть изменений и согласно российскому праву и законодательству не претерпел – также соответственно и тому, что сами объединения (в советское время существовавшие исключительно в форме садовых товариществ и дачно-строительных кооперативов) не были ликвидированы или реорганизованы в переходный период становления российского права, которое сохранило за ними первоначальные правомочия и дееспособность. Никто не требовал их реорганизации.

4. Отказ законодателя от садоводческого, огороднического, дачного потребительского кооператива, установленное Законом обязательное преобразование их в садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества, кроме прочего, повлечет за собой прекращение уже существующих прав членов кооперативов на паенакопления (паи), то есть фактическую ликвидацию пая как объекта имущественных прав и необоснованное прекращение имущественного права. Такая норма беспрецедентна; по общему правилу сумма пая должна быть выплачена гражданину не только при его добровольном выходе из членства в кооперативе, но и при исключении его из членов по решению общего собрания. Также статьей 1177 ГК РФ предусмотрено, что пай входит в состав наследства члена потребительского кооператива. Таким образом, поскольку в основе кооператива заложены правоотношения между пайщиками – реорганизовать кооператив невозможно иным путем как через его ликвидацию, однако такие положения в Законе № 217-ФЗ отсутствуют.

В Заключении Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект закона содержалось замечание: «Исключение институции дач и дачного хозяйства … представляется не в полной мере обоснованным». Отказ не только от дачных потребительских кооперативов, но и от других существующих форм именно дачных некоммерческих объединений видится абсурдным при учете сложившихся к настоящему времени тенденций и уклада жизни в загородных домах. Не требует доказательства тот факт, что подавляющее число семей (если, конечно, речь не идет о субтропическом поясе России), постоянно либо сезонно проживающих за городом, отказывается от выращивания овощей, фруктов и ягод и предпочитает обустраивать газоны и цветочные клумбы. Такое хозяйствование граждан скорее является именно дачным (если имеет место сезонное, а не постоянное проживание), а не садоводческим, и крайне редко служит целям сбыта излишков «выращиваемой продукции». Однако разработчики проекта Закона предпочли полностью заменить понятие дачного хозяйства садоводческим (вместо более обоснованного приравнивания вида разрешенного использования земельных участков «для дачного строительства» к виду «для индивидуального жилищного строительства»).

Однако присутствует такой любопытный казус, что в ст.54 о переходных положениях нет упоминания о преобразовании дачных потребительских кооперативов – только садоводческих и огороднических (часть 4). (При этом из многих ФЗ любое упоминание о дачных объединениях исключили).

Кроме того, в нашей действительности стирается и грань между дачным объединением и садоводством. И в садоводстве люди проживают как на даче или вообще круглогодично; статистики, кто выращивает сельхозкультуры/ кто не выращивает – нет (правда есть сельхозперепись, но она проводилась выборочно, когда из 500 дворов/участков переписчики заходили на 10). И еще – на землях ИЖС, ЛПХ, КФХ можно растить и сады и огороды, но ни в какое ТСН никто их не «загоняет».

Для проживания на землях ИЖС никто не создает никаких особых «территорий» и границ, не заставляет их жить по закону. А чем они отличаются? Так же могут выращивать овощи, фрукты, ягоды. И так же многие «садоводы» не выращивают ничего. Где социологический анализ? Его нет.

5.По ч.3 ст.14 Закона № 217-ФЗ членские взносы вносятся членами товарищества на расчетный счет товарищества. Коль скоро новый Закон (так же, как и нормы ЖК РФ для ТСЖ) прописывает для товарищества фактически осуществление экономической деятельности, то не понятно, почему при этом он лишает его права, предоставленного любой коммерческой организации – именно права иметь счет в банке, поскольку для всех форм коммерческих организаций прописано именно право иметь счет в банке, а не обязанность. Наличные платежи и кассовые расчеты российским законодательством не отменены, более того – в соответствии с Указанием Банка России от 07.10.2013 № 3073-У «Об осуществлении наличных расчетов» предельный размер наличных расчетов в рамках одного договора равен 100 000 рублей. Все правила кассовой дисциплины перечислены в указаниях Банка России (указание от 11.03.2014 № 3210-У и указание от 07.10.2013 № 3073-У).Правилами предусмотрено, что руководитель организации единолично устанавливает лимит остатка кассы. Но в первую очередь указанные положения Закона прямо противоречат статье 861 ГК РФ.

Многие муниципальные образования даже пригородных районов мегаполисов не имеют социальной инфраструктуры кроме почтового отделения, многие СНТ находятся «в лесу», куда не доставляется почта, где отсутствует интернет (и при этом все они формально находятся в составе территории муниципального образования, а не на межселенных территориях).

Зачастую в сельской местности ближайшие банкоматы находятся в отдалении, местные магазины не обслуживают по безналичному расчету, таким образом, заработную плату удобнее получать не на карту банка, а наличными из кассы. Тем более, при внесении средств на расчетный счет и за снятие наличных на ту же выплату заработной платы в обоих случаях платится комиссия. Банк будет удерживать комиссию и при внесении членами товарищества взносов и платежей на расчетный счет, в случае если между товариществом и банком не будет заключен договор, согласно которому банк при проведении такого платежа будет снимать комиссию с расчетного счета товарищества, а не со счета плательщика.

Во многих семьях садоводческие земельные участки и дома зарегистрированы на пенсионеров с целью быть освобожденными от уплаты налогов, но многие из них не могут/не умеют платить по безналу, или им приходится идти в банк, а там платить комиссию; в кассу правления они платят без комиссии. При заключении договора СНТ со Сбербанком в настоящее время нет гарантии того, что каждый платеж от граждан будет перечислен с разбивкой, на какие приходные статьи относить данный платеж (что необходимо для контроля внутри СНТ за оплатой взносов).

Складывается впечатление, что разработчики Закона не имеют представления и о современных условиях банковского обслуживания. К примеру, в Санкт-Петербурге все юридические лица, в том числе СНТ и другие объединения несколько лет как поставлены перед запретом на офисное обслуживание ПАО Сбербанк в пригородах, и в результате при любой необходимости обращения в офис им требуется теперь выезжать за десятки километров от места своего расположения.

ФНС за любую недоперечисленную копейку приостанавливает операции по счетам через уведомление Сбербанка,который обязан последовать такому уведомлению.

6.Статьи и положения, касающиеся органов управления, буквально списаны с действующего 66-ФЗ, некоторые слово-в-слово. Создается впечатление «лоскутного одеяла», когда устоявшиеся и не противоречащие праву нормы для некоммерческих организаций и общественных объединений дополнены признаками и особенностями, присущими коммерческим организациям. К примеру, обеспечение создания имущества как обязанность правления: это более или менее справедливо для руководства коммерческой организации, которое распоряжается средствами и действительно способно обеспечить исполнение работ, услуг, создание либо приобретение имущества (однако неся при этом предпринимательские риски). Но невозможно возложить подобную ответственность на правление СНТ – нескольких граждан, занимающих выборные общественные посты.

Во-первых, финансовую ответственность нельзя возложить на коллектив (только на одно лицо, а значит, на председателя); солидарная ответственность возможна, но в исключительных случаях. Во-вторых, все значительные затраты правление вправе производить исключительно по решению общего собрания (которое может и не принять решение, а манипулировать собранием неправомерно). Как бы закон ни обязывал СНТ создавать имущество и управлять им, общее собрание обязать к чему-либо закон не может; значит, не примет собрание соответствующего решения – СНТ не приобретет имущество, не произведет необходимые работы; правление в своих действиях всегда будет зависеть от решения собрания. Наконец, даже если собранием принято решение о сборе значительных целевых средств – правление ни по 66-ФЗ ни по 217-ФЗ не располагает механизмом понуждения граждан к их оплате. Кстати, такая форма как исключенный Законом 217-ФЗ садоводческий потребительский кооператив предусматривала хотя бы субсидиарную ответственность по оплате недовнесенной части взносов.

По п.7 ч.7 ст.18 к полномочиям правления отнесено «обеспечение исполнения обязательств по договорам, заключенным товариществом», опять же голословно, без раскрытия содержания таких обязательств и договоров. Нужно понимать, что НКО не состоятельно в отсутствие прибыли, чтобы обеспечить какие-либо обязательства, несмотря на наличие договора. Основные договоры в практике ведения дел обсуждаемых объединений сводятся к договорам на ресурсоснабжение. Обеспечить выполнение обязательств даже по таким договорам СНТ в состоянии только при условии, если платежи от граждан поступают регулярно и в полном объеме.

7. Численность собственников в СНТ может разниться от десятков до нескольких сотен. Профсоюз садоводов РФ критиковал разработчиков Закона, в частности, и за упразднение института уполномоченных. На практике, в отсутствие такого института собирать общие собрания с кворумом крайне затруднительно.

8. Председателя ТСЖ избирает правление, председателя ЖСК избирает правление (согласно ЖК РФ). Однако 217-ФЗ не оставляет такой альтернативы – председателя избирает строго общее собрание, следовательно, при болезни либо добровольном снятии с себя полномочий председателя блокируются все финансовые операции и любое необходимое представительство – в судах, органах власти и МСУ, пока не соберется полноценное общее собрание, способное принять легитимное решение.

9. Одним из положений, усугубляющих проблемы внутри объединения является норма о придании права голоса «индивидуалам»/не-членам товарищества. Т.е. теперь исключение из членства за какие-либо нарушения никоим образом не ущемляет интересов нарушителя – он остается с правом голоса и с правом на общее имущество. Суть исключения/ «наказания» сводится к нулю. Кроме того, «индивидуал» может теперь оспорить любое решение общего собрания.

10.В России экономическая сущность налога на примере имущества и земли несколько искажена: зачастую ты и содержишь сам и платишь налог на то, что ты сам же и содержишь, да еще «двойной» - и на землю и на объекты, в то время как несение двойного бремени, применительно в таких случаях к одной и той же единице имущества (неделимому имущественному комплексу) должно противоречить праву. Более того, граждане, проживающие в загородных домах, которые стали их собственностью по Закону о собственности в СССР, на приватизированных или оставшихся у них в пользовании земельных участках, фактически обложены тройным, если не «четверным» налогом: 1) они оплачивают налог на имущество физических лиц и налог на личный земельный участок; 2) оплачивают в СНТ свою долю налога на земли общего пользования, с которых СНТ не имеет прибыли, а члены СНТ – дохода; 3) содержат на свои средства элементы улично-дорожной сети и благоустройства, объекты инфраструктуры на этих же землях, то есть содержат то, что должно содержаться на налоги с населения.

Таким образом, оплачивая «первое» и «второе», а также транспортный налог, акцизы на горючее, они не получают от государства «третьего», а расходуют на это свои же личные средства. Помним при этом, что экономика закладывает расходы на развитие ресурсоснабжающей инфраструктуры в тарифы поставщика энерго- и др.ресурсов. При таком подходе вскоре в России совсем исчезнет такая категория благ, как общественное благо. Чистое общественное благо – благо, которое потребляется коллективно всеми людьми независимо от того, платят они за него или нет. Общественное благо обеспечивается государством на средства, поступающие от сбора налогов, но распределяется на всех в одинаковой степени, как на уплативших, так и на неуплативших налоги. СНТ и дачные, огороднические объединения не относятся к реальному сектору экономики. Вот почему крайне необходимы экономисты для экспертной оценки подобных законопроектов.

11. Закон предписывает государственным органам вести просветительскую работу в целях популяризации ведения садоводства и огородничества – что фактически означает популяризировать не «разведение садов», а проживание за городом, что может быть реализуемо с «нуля» только лицами с достатком «выше среднего». Трудно удержаться, чтобы не процитировать доклад Счетной палаты РФ, согласно которому число граждан РФ с ежемесячным доходом ниже прожиточного минимума составило в 2017 году 20 миллионов 300 тысяч человек, на один миллион выше аналогичных показателей за 2016 г.

12. 217-ФЗ вносит изменения в ст.3 Федерального закона № 137-ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»: устанавливается срок окончания бесплатного оформления в собственность (приватизации) земельного участка членами садоводческих и дачных некоммерческих объединений – до 31.12.2020 г., что противоречит аналогичной норме о приватизации жилых помещений, признанной бессрочной. В настоящее время по Закону № 137-ФЗ приватизация для членов СНТ и других объединений также является бессрочной. Датой 31.12.2020 г. новый Закон ограничивает также и бесплатную приватизацию земельного участка общего пользования. Но на примере приватизации жилых помещений мы видим, что поначалу регулярно отодвигая срок окончания бесплатной приватизации, все же пришли к выводу о том, что надо «смириться» и законодательно закрепить бессрочную приватизацию квартир и комнат.

13.Такие процедуры, как прописанная в Законе передача инфраструктуры, земельных участков в общую долевую собственность, вообще видятся маловероятными для реализации; они бессмысленны, так как не несут в себе никаких преимуществ для садоводов. Это в очередной раз убеждает в незнании законодателем специфики данной сферы правоотношений. Кроме того в подавляющем большинстве случаев у СНТ и других объединений, созданных в советские годы, отсутствуют какие-либо документы о собственности на инфраструктуру, которая первоначально являясь госимуществом, в дальнейшем не была садоводствами приватизирована.

14. Трудно предположить, что в последующие годы будет иметь место волеизъявление граждан (оно не наблюдалось и в последние десятилетия) добровольно взять на себя обязанности по созданию «с нуля» отсутствующей инфраструктуры в месте расположения создаваемого СНТ; «старые» же садоводческие и дачные объединения существуют просто по инерции. Трудно также предположить, что группа граждан, находящихся в процессе образования СНТ, либо граждан-членов вновь образованного СНТ добровольно согласится на любой предложенный им земельный участок, в том числе на тот, к которому не подведены коммуникации. На существующие объединения новое законодательство (в случае если оно вводит концептуальные изменения, умаляет права, возлагает дополнительные обязанности) распространяться не должно по общему правилу, в противном случае это противоречит общепринятому принципу действия обратной силы.

15. Следует также четко провести «границу во времени», точнее, некую инвентаризацию по способу создания и отделить поселки объединений и сами объединения, возникшие и существовавшие еще в СССР (РСФСР), от тех, которые образовались после 1992 г. фактически сразу как кондоминиумы. В первом случае нужно оставить их в подчинении Закону № 66-ФЗ, при необходимости внося в него поправки. Новые нормы, регулирующие создание, содержание и ремонт инженерной инфраструктуры, следует принимать только в отношении садоводческих (дачных) объединений, образовавшихся в 90-е гг. и позднее как поселки-кондоминиумы, часто огороженные для прохода и проезда, с уже подведенной инфрастуктурой, стоимость которой закладывали в стоимость выставленных на продажу от имени объединения земельных участков.

Владельцы таких участков имеют достаточный доход, чтобы приобретать готовую инфраструктуру и вкладывать средства в ее содержание и развитие, содержать не только свои дома, но и благоустраивать прилегающую территорию. Более того, если они будут продолжать содержать территорию и инфраструктуру целиком на свои средства, то такое юридическое лицо и граждане, проживающие на этой территории, должны быть освобождены от всех налогов местного уровня. И в качестве организации и в качестве просто населения их жители имеют право на выбор, на самостоятельное решение вопроса статуса своего проживания. Большинство остальных объединений, созданных несколько десятилетий тому назад, должны получать государственную поддержку, возможно через выделение средств муниципальным образованиям.

Никому еще не удалось получить официальный ответ на вопрос – выделяются ли средства из госбюджета муниципальным образованиям с учетом территорий СНТ. Если да, то в каком размере и где отчеты по этим ежегодным расходам?При этом в свободном доступе сохранились региональные программы, к примеру, СПб и Ленобласти – социально-экономические программы, еще совсем недавние, где черным по белому было прописано «обеспечение СНТ инфраструктурой» наряду с другими региональными задачами. На каком-то же основании в эти программы вносились такие задачи, и не в форме какого-то абстрактного содействия, а четко – обеспечения.

16. Законом № 217-ФЗ не устранены препятствия к оформлению гражданами земельных участков в собственность, что нередко наблюдается на местном уровне, несмотря на то, что Законом № 137-ФЗ давно установлен порядок такого оформления и право собственности признается «по умолчанию» в случае если по сохранившимся документам невозможно определить титул права.

Года два назад в СМИ начались (и продолжаются до сих пор) массированные вбросы недостоверной информации, имеющей целью побудить граждан к тому, к чему закон их не обязывает: межеванию, повторной регистрации земельных участков и строений, повторной кадастровой съемке земельного участка и строений и т.п. Граждан смущало то, что по утверждению журналистов и «специалистов» это будет иметь для них негативные последствия в случае неосуществления. Устав отвечать на эти вопросы в своем кооперативе и соседних СНТ, я обратилась с письмом в Комитет имущественных отношений Ленобласти с просьбой прекратить распространять недостоверную информацию через СМИ, кадастровых инженеров и местные администрации. Ответ правительства Ленобласти я опубликовала и распространяла – в этом ответе утверждалось, что никакой обязательности не имеется в виду, все перечисленное возможно исключительно по желанию самих граждан. Впоследствии такое же разъяснение по поводу межевания дал Росреестр, по поводу кадастрового учета и налогообложения – Минфин.

17. Императивность положений Закона, регулирующего «собственные нужды» - беспрецедентна.Введен закрытый перечень расходных статей для членских и целевых взносов; при этом не прописано, каким образом будет компенсироваться перерасход сметы, ничего не говорится о непредвиденных расходах. Строгое отнесение Законом статей расходов к членским и целевым взносам представляется необоснованным, так как, теоретически, целевым может являться и капитальный ремонт, который нельзя отнести к текущим расходам, производящимся на членские взносы. Абсурден и закрытый перечень предназначения хозяйственных построек в статье 3.

18. Может быть не всем известно, что все наши объединения фигурируют в Реестре субъектов малого и среднего предпринимательства (!) в качестве микропредприятий (!) – такая информация размещена на сайте ФНС. Необходимо поставить вопрос об их исключении из Реестра МСП.

19.Из положений Закона № 217-ФЗ необходимо исключить нормы о модернизации изношенных сетей (инфраструктурных объектов) на средства СНТ как обязательного условия их передачи энергокомпаниям.

20. Согласно части 12 ст.23: «Включение территорий садоводства или огородничества в границы населенного пункта осуществляется в соответствии с законодательством РФ» – здесь не учтено, что законодательством регулируется только упразднение населенного пункта, а его существование признается по факту. Понятие границ городских, сельских населенных пунктов по п.2 ст.83 ЗК РФподразумевает границы, отделяющие земли населенных пунктов от земель иных категорий.

21.По части 7 ст.25 условия договора, в соответствии с которыми переход права собственности на садовый или огородный земельный участок не сопровождается переходом доли в праве общей собственности на имущество общего пользования, будут теперь являться ничтожными (в случае, если собственнику садового или огородного участка принадлежит такая доля). Данная норма ч.7 безусловно порождает коллизию: в теории и на практике ни один договор купли-продажи (и форма договора) помещения многоквартирного дома (МКД) либо здания малоэтажной застройки до сих пор не содержал аналогичных условий. Нет требования отдельно регистрировать в ЕГРН долю в праве на общее имущество МКД и какую-либо инфраструктуру земель под ИЖС, однако теперь такое беспрецедентное требование установлено Законом № 217-ФЗ для владельцев садовых участков и домов.

При этом подводя СНТ под аналогию с ТСЖ/ТСН законодатель приравнивает неотделимое от многоквартирного дома имущество (внутридомовые сети) к инфраструктурным объектам жилого поселка, протяженность которых может достигать десятки километров.

22. Несмотря на то, что большое место в Законе № 217-ФЗ занимают серьезные новеллы законодательства о так называемых «территории ведения садоводства и огородничества» и ее границах, «земельном участке общего назначения» и т.п., Закон не вносит никаких соответствующих изменений ни в общие положения ни в главу о территориальном планировании ГрК РФ.