Лекция 3. Основные институты ЕС в области внешней политики (4 часа)

Лекция 3. Основные институты ЕС в области внешней политики (4 часа)

1. Европейский совет

2. Совет по иностранным делам

3. Европейская комиссия

4. Европейский парламент

5. Суд ЕС

Сторонники «нового межправительственного подхода» и идеи «межправительственного союза» склонны полагать, что, при соблюдении некоторых условий, более глубокой интеграции в ключевых сферах деятельности Евросоюза, включающих внешнюю политику и политику безопасности, можно достичь и без упора на наднациональность. В этом они усматривают «интеграционный парадокс», поскольку в данном случае не используется традиционный метод сообщества (community method). Институты ЕС, которые представляют правительства государств-членов – это Европейский совет и Совет министров ЕС (Совет).

Европейский совет осуществляет руководство в сфере ОВПБ. На Совет (как и на Комиссию) возложены определённые задачи, в выполнении которых они следуют его указаниям.

1. Европейский совет

Европейский совет, который собирается несколько раз в год, состоит из глав национальной исполнительной власти. На его заседаниях также присутствуют председатель Европейского совета (в настоящее время это Дональд Туск), председатель Европейской комиссии (Жан-Клод Юнкер) и глава Европейского центрального банка (Марио Драги). Председатель Европейского совета готовит его заседания, председательствует на них и призван облегчать достижение консенсуса. Постоянный председатель Европейского совета обеспечивает внешнее представительство Евросоюза. Он имеет также право созвать чрезвычайное заседание Европейского совета, если того требуют международные события.

Европейский совет определяет общую политическую линию Евросоюза, выявляет его стратегические интересы и ставит перед ним определённые задачи. В том, что касается внешней политики, Лиссабонский договор наделил Европейский совет ролью стратегического лидера. В статье 22 ДЕС говорится о том, что «Европейский совет устанавливает стратегические интересы и цели Союза», причём его решения на данный счёт касаются не только ОВПБ, но и «других сфер, относящихся к внешнеполитической деятельности», т.е. по всему спектру международных действий ЕС. В настоящее время роль Европейского совета во внешней политике ЕС заметно возросла. Но это не слишком способствует её сплочённости, последовательности и смелости, поскольку национальные премьер-министры не склонны оценивать долговременные последствия принимаемых ими решений и оценивают ситуацию, прежде всего, сквозь призму собственной актуальной внутриполитической ситуации каждый и исходя из расклада, складывающегося в отношении предстоящих национальных выборов. Европейский совет в итоге всегда работает в авральном режиме и почти исключительно сосредоточен на острых кризисных ситуациях, а потому, по большому счёту, с ролью стратегического лидера во внешней политике, которой его наделили, не справляется.

2. Совет по иностранным делам

В Совет по иностранным делам (одна из десяти конфигураций Совета министров ЕС), который собирается ежемесячно, входят национальные министры, ответственные за внешнюю политику, а также (в зависимости от конкретной повестки) за внешнюю торговлю, оборону и политику развития. Но в практическом плане он более не является главной инстанцией в принятии ключевых внешнеполитических решений, несколько отступив в тень на фоне Европейского совета, с одной стороны, и ЕСВД, с другой стороны.

Постоянным председателем на заседаниях Совета является Верховный представитель по иностранным делам. Но когда Совет по иностранным делам обсуждает вопросы общей торговой политики ЕС, то во главе стола сидит представитель того государства, которое в данное время (на очередные полгода) председательствует в Совете. Совет ЕС по иностранным делам принимает решения (голосует) по внешнеполитическим акциям и позициям. Решения по линии ОВПБ принимаются единогласно – но в отношении некоторых их аспектов допускается квалифицированное большинство при голосовании. В определённых случаях (например, когда предлагается осудить некое третьего государство) государство-член может воздержаться при голосовании по определённому внешнеполитическому действию ЕС, не блокируя его. Лиссабонским договором такое конструктивное воздержание (constructive abstention) предусмотрено и для Совета (когда он должен голосовать единогласно), и для Европейского совета. Например, этот механизм был использован в феврале 2008 г., когда Кипр воздержался при принятии в Совете решения, учреждающего миссию EULEX в Косово. Кипром было указано при этом, что Косово не имеет полного международного признания в качестве суверенного и независимого государства, а потому соответствующая миссия ЕС не получит мандата Совета Безопасности ООН.

В области ОВПБ, как и в Евросоюзе в целом, Совет одновременно выступает и в законодательной и в исполнительной роли. Такую ситуацию наблюдатели не без некоторого основания именуют «делегированием, направленным на сговор» (collusive delegation). Ведь в данном случае национальные правительства (исполнительная власть национального уровня) создали межправительственную политику в таких формах, которая позволяет им избегать национального парламентского контроля, но при этом не обеспечили демократический контроль над собственными внешнеполитическими действиями на наднациональном уровне.

12 3 Следующая ⇒