осуществления дорожной деятельности;

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия

«Оценка результативности мер, направленных на бюджетную консолидацию, снижение уровня дотационности субъекта Российской Федерации и увеличение налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляемых субъектами Российской Федерации в рамках выполнения соглашений о предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в 2017 году и (или) соглашений, предусматривающих меры по социальноэкономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации в 2018 году с учетом анализа достаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации для исполнения полномочий субъектов Российской Федерации, а также направленных на повышение качества управления региональными финансами, осуществленных в 2018 году и истекшем периоде 2019 года (с учетом результатов контрольных и экспертноаналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации)»

https://ach.gov.ru/upload/iblock/256/25684f2fb949ef01fad1e092117c0da9.pdf

Причины выбора проверочного мероприятия на тему снижения дотационности субъекта Российской Федерации:

Данная тема во многом пересекается с темой моей курсовой работы как за прошлый год, так и за настоящий. К примеру, в прошлом году, рассматривая тему бюджетного федерализма в России, была выявлена основная проблема – неравномерное развитие регионов в России в социально-экономическом плане. Был сделан вывод о том, что целесообразными являются такие меры, как: 1) распределение финансовой помощи по единой методике, которая является общей для всех; 2) переход от дотаций к использованию более эффективных инструментов бюджетного перераспределения средств (например, субсидии, где контролируются направления использования получаемых средств), создание других стимулирующих механизмов; 3) анализ применения и оптимизации налоговых льгот на всех уровнях, установление их на ограниченный период.

Более того, в целом, бюджетная консолидация, снижение дотационности субъектов, увеличение налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета означают такие характеристики, как: 1) самостоятельность бюджетов всех уровней, когда их нельзя назвать зависимыми от финансовой помощи других бюджетов; 2) на всех уровнях управления функции и полномочия четко разграничены; 3) у всех субъектов равные бюджетные права; 4) на всех уровнях управления учитываются цели и интересы всех участников бюджетных отношений; 5) информация о межбюджетных отношениях открыта для всего населения.

Чем обосновано проведение данного экспертно-аналитического мероприятия?

Рекомендации Счетной палаты Правительству Российской Федерации: предлагается поручить заинтересованным федеральным органам исполнительной власти рассмотреть вопросы: • о целесообразности (нецелесообразности) заключения соглашений о предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (за исключением высокодотационных субъектов Российской Федерации) с учетом результатов реализации указанных соглашений в 2019–2020 годах; • о подготовке изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающих понятия «бюджетная консолидация» и «дотационность»; • о внесении в нормативные правовые акты изменений, предусматривающих размещение на едином портале бюджетной системы Российской Федерации сведений о заключенных соглашениях с электронными образами указанных документов и отчетов субъектов об их реализации, а также публикацию итоговых данных об исполнении обязательств после подведения итогов оценки их реализации.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия:

• Деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• деятельность Минфина России по контролю за исполнением соглашений, мониторингу управления региональными финансами и разработке нормативных правовых документов, предусматривающих меры по повышению качества управления региональными финансами;

• нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматривающие мероприятия, направленные на повышение качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации, соглашения, отчеты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Цели экспертно-аналитического мероприятия:

Цель 1. Оценить результативность мер, направленных на бюджетную консолидацию, снижение уровня дотационности субъекта Российской Федерации и увеличение налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, принимаемых субъектами Российской Федерации в рамках выполнения соглашений, с учетом анализа достаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации для исполнения полномочий субъектов Российской Федерации.

Цель 2. Оценить результативность мер, направленных на повышение качества управления региональными финансами, осуществленных в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года Минфином России и финансовыми органами субъектов Российской Федерации (с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетная палата) и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (далее – КСО).

Объекты экспертно-аналитического мероприятия • Министерство финансов Российской Федерации (г. Москва) (по запросу). • Министерство экономического развития Российской Федерации (г. Москва (по запросу). • Высшие органы исполнительной власти, органы исполнительной власти и финансовые органы 85 субъектов Российской Федерации (по запросу). • Правительство Калужской области (Калужская область, г. Калуга).

Исследуемый период 2017–2018 годы и истекший период 2019 года, при необходимости иные периоды. 6. Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия - с 4 февраля по 13 декабря 2019 года. В том числе с 17 июня по 5 июля 2019 года с выездом на объект: правительство Калужской области (Калужская область, г. Калуга)

Результаты экспертно-аналитического мероприятия (далее – ЭАМ) свидетельствуют о необходимости трансформации механизма оценки качества управления региональными финансами, а также о недостатках механизма выравнивания финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации (далее – субъекты, регионы) и местных бюджетов.

Для более подробного анализа выбрана цель 1: Оценить результативность мер, направленных на бюджетную консолидацию, снижение уровня дотационности субъекта Российской Федерации и увеличение налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, принимаемых субъектами Российской Федерации в рамках выполнения соглашений, с учетом анализа достаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации для исполнения полномочий субъектов Российской Федерации.

· В соответствии с Бюджетным кодексом, субъекты, являющиеся получателями дотации, начиная с 2017 года заключают соглашения с Минфином России об условиях предоставления и использования дотаций, а также о мерах ответственности за невыполнение субъектами данных обязательств. В 2017 году получателями дотаций являлись 72 региона, объем дотаций на выравнивание, предоставленный указанным регионам, составил 614,5 млрд рублей; в 2018 году – 73 региона, объем дотаций составил 644,5 млрд рублей; в 2019 году – 72 региона, объем дотаций составил 675,3 млрд рублей.

· При этом государственной программой Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», являющейся стратегическим документом, реализация показателя «Отклонение в уровнях бюджетной обеспеченности между 10 наименее и 10 наиболее обеспеченными субъектами Российской Федерации после предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности» с 2016 по 2024 год предусмотрена на уровне 2,6 и остается неизменной. Иные долгосрочные стратегические документы, непосредственно связанные с задачами по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов, отсутствуют. Также отсутствует долгосрочный комплексный программный документ, определяющий основные цели, принципы и направления деятельности по созданию эффективной модели развития межбюджетных отношений.

· Вместе с тем постановлением № 1762 не определены методика оценки уровня дотационности, порядок определения снижения (увеличения) уровня дотационности, а также не закреплены за Минфином России полномочия по утверждению указанной методики.

· Следует отметить, что статья 130 Бюджетного кодекса устанавливает условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, но не дает определение понятию дотационности субъекта и не устанавливает порядок ее расчета.

· Кроме того, в Перечне № 1762 предусмотрены обязательства по осуществлению мер, направленных на бюджетную консолидацию. При этом само понятие «бюджетная консолидация» не определено бюджетным законодательством. Это может свидетельствовать о несоответствии целей, декларируемых в соглашении (осуществление мер, направленных на снижение уровня дотационности), конкретным обязательствам, позволяющим оценить их достижение.

1. Проведенный анализ свидетельствует об избыточности условий (обязательств), связанных с организационными и процессуальными вопросами (направление на заключение (согласование) в Минфин России проектов нормативных правовых или распорядительных документов субъектов, законов о бюджете субъектов), с предоставлением ежеквартальных отчетов в сжатые сроки (при том, что при подведении итогов в части расчетных показателей используются фактические данные, формируемые в более поздние сроки), с подготовкой (актуализацией) регионами многочисленных программ и планов, направленных в целом на повышение качества управления региональными финансами.

2. Перечнем № 15067 на 2017 год для субъектов – получателей дотаций было установлено 13 обязательств, в том числе четыре количественных, из них на исполнение трех обязательств субъекты Российской Федерации имели опосредованное влияние:

• увеличение объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) за 2017 год по сравнению с уровнем 2016 года (в %);

• увеличение доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, в общей численности занятого населения в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 года (в %);

• снижение численности безработных граждан, зарегистрированных в органах службы занятости, в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 года (в %).

В ходе ЭАМ, проведенного в Калужской области, установлено, что экономические показатели, общие для всех регионов – получателей дотаций, не отражают особенностей их развития и не могут применяться как универсальные.

В ходе анализа информации Минфина России по исполнению в 2017 году субъектами – получателями дотаций определенных соглашениями обязательств установлено, что 32 из 72 регионов исполнили все обязательства (за исключением нарушений, связанных со сроками предоставления разработанных планов). По 40 регионам Минфином России отмечены нарушения отдельных обязательств.

В ходе ЭАМ, проведенного в Калужской области, установлено, что использование различных данных (расчетно-прогнозных, оперативно-статистических) искажает объективную оценку исполнения обязательства субъекта. Так, анализ отчетных данных об исполнении обязательств Калужской областью показал, что при их формировании (до 20 января 2019 года) использовались оперативные статистические данные Росстата, на основании которых достигнутые целевые показатели повышения оплаты труда работников бюджетной сферы в 2018 году превысили значения, установленные указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

В 2017 году из 72 субъектов исполнили обязательства 32 субъекта (44,4 %), из них уровень дотационности в 2018 году вырос у 20 субъектов (62,5 %), снизился или остался без изменений у 12 субъектов (37,5 %). В том же году не исполнили обязательства 40 субъектов (55,6 %), из них уровень дотационности в 2018 году вырос у 30 субъектов (75 %), снизился или остался без изменений у 10 субъектов (25 %). При этом за 2017 и 2018 годы систематически не исполняли обязательства 14 субъектов, из них уровень дотационности в 2018 году вырос у 10 субъектов (71,43 %), снизился у одного субъекта (7,14 %) и остался без изменений у трех субъектов (21,43 %). За 2017 и 2018 годы обязательства были исполнены 20 субъектами, из них уровень дотационности в 2018 году вырос у 11 субъектов (55 %), снизился у двух субъектов (10 %) и остался без изменений у семи субъектов (35 %). По итогам 2018 года по сравнению с 2017 годом уровень дотационности снизился в восьми субъектах (11 %), из них один субъект (Липецкая область) в 2017, 2018 годах допустил неисполнение обязательств, два субъекта (Краснодарский край, Республика Алтай) исполняли обязательства в течение анализируемого периода, остальные пять субъектов допустили неисполнение обязательств в одном из двух периодов.

Отдельно стоит отметить Краснодарский край в плане исполнения обязательств по снижению дотационности: Министерство финансов Российской Федерации составляло рейтинг открытости финансов на государственном уровне, где первые позиции в течение нескольких лет доставались Краснодарскому краю. В данном субъекте с 2005 года ведется работа с целью повысить прозрачность и открытость бюджетного процесса. Издаются разные брошюры, появляются новые презентации с необходимыми показателями, принимаются идеи граждан на специальном форуме. Мнение населения также принимается различными интернет-опросами, непосредственно связанными с бюджетной тематикой. Проекты бюджетов и отчеты об их исполнении, государственные программы обсуждаются на публичных и парламентских слушаниях, более того, проекты нормативно-правовых актов проходят экспертизу. Соответственно, в данных процессах помимо граждан задействованы комитеты и депутаты Законодательного собрания субъекта, представители парламентских фракций и объединений.

В ходе ЭАМ установлено, что отсутствуют нормативные акты, регулирующие порядок размещения информации о заключенных соглашениях субъектов, отчетов об их реализации, а также итоговых данных об исполнении обязательств после подведения итогов оценки их реализации в открытом доступе в сети Интернет (в том числе на едином портале бюджетной системы Российской Федерации). Как следствие, указанная информация в агрегированном виде в сети Интернет не размещается. Вместе с тем размещение указанной информации, по мнению Счетной палаты, способствовало бы обеспечению открытости бюджетного процесса и вовлечению в него институтов гражданского общества, что предусмотрено Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах.

В субъектах в 2017–2018 годах наблюдается дефицит финансовых возможностей для исполнения полномочий субъектов в объеме: • (-) 366 910 881,6 тыс. рублей – в 2017 году; • (-) 376 466 653,2 тыс. рублей – в 2018 году.

Дефицит консолидированных бюджетов субъектов в 2017 году составил (-) 51 906 410,9 тыс. рублей. В 2018 году профицит консолидированных бюджетов субъектов составил 510 287 894,8 тыс. рублей.

Таким образом, в результате проведения экспертно-аналитического мероприятия по проблеме дотационности субъектов РФ, увеличения их налоговых и неналоговых доходов (как на уровне Министерства финансов РФ, так и на уровне субъектов РФ), было установлено, что следует больше внимания уделить финансированию:

• осуществления дорожной деятельности;

• расходным обязательствам по осуществлению полномочий в сфере здравоохранения;

• расходным обязательствам по прочим полномочиям, отраженным в Федеральном законе № 184-ФЗ17;

• социальной поддержке населения;

• осуществлению полномочий в сфере образования.

(На указанные группы полномочий приходится более 80 % всего дефицита финансовых возможностей субъектов).