Критерии оценки эффективности разграничения полномочий по расходам и доходам в западных моделях бюджетного федерализма

Тема 8, вопрос 9

Хотелось бы рассмотреть и выявить критерии оценки эффективности разграничения полномочий по расходам и доходам на примере опыта таких высокоразвитых стран, как США, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Нидерланды.

Критерии эффективности расходов и доходов будут рассмотрены в следующих отраслях общественного сектора: образование и культура.

Образование

Значительных успехов в области разработки показателей достижения планируемых конечных социальных результатов (outcomes) достигли Австралия, Великобритания и Нидерланды. Упоминания заслуживает и Новая Зеландия, где оценки эффективности как системы в целом, так и системы образования ориентированы в большей степени на непосредственные результаты оказания бюджетных услуг, чем на достигаемый с их помощью конечный социальный результат.

Австралия

В Австралии основная ответственность за начальное и среднее образование лежит на правительствах штатов и территорий, однако приоритеты образовательной политики и национальные образовательные стандарты определяет федерация через Министерство образования, науки и профессиональной подготовки.

Министерство подразделяется на несколько директоратов.

Каждая школа заключает с Федеральным правительством Соглашение о финансировании, в соответствии с которым принимает на себя обязательства по достижению соответствующих целевых значений показателей непосредственного результата оказания бюджетных услуг и достигаемого с их помощью конечного социального результата.

В 2019 году Министерство сформулировало следующие 3 долгосрочные социально-экономические цели:

1) получение учащимися в школе высококачественных базовых знаний и навыков (ранее ставилась цель предоставления учащимся в школе высококачественных базовых знаний и навыков, т. е. новая формулировка перенесла акцент с промежуточных результатов на долгосрочный конечный социальный результат);

2) получение каждым соответствующих уровню национальных образовательных стандартов знаний и навыков для дальнейшей жизни и работы через систему послешкольного образования и профессиональной подготовки;

3) формирование сильного научного, исследовательского и инновационного потенциала.

В отношении первой цели министерство сформулировало следующие показатели социальной эффективности:

· относительное число учащихся, соответствующих национальному стандарту литературной и арифметической грамотности;

· средние показатели учащихся по чтению, математике и общенаучной подготовке в сравнении с показателями других стран;

· средний показатель компьютерной грамотности и навыков пользования;

· количество учащихся, получающих аттестат о завершении 12-летнего образования, в процентном соотношении ко всем потенциальным выпускникам 12-летнего цикла.

Для оценки эффективности исполнения бюджетных обязательств по цели 1 используются следующие показатели, представленные в таблице.

Группа результатов	Тип показателя	Название показателя	Значение показа- теля в 2019 г.
1.1. Финансирование школ	Количество	Численность учащихся	3 333 154
		Полноценное участие в школьном образовании, профессио- нальном обучении или занятости по возрастам:
		15 лет	97,8 %
		16 лет	92,8 %
		17 лет	89,8 %
		18 лет	76,5 %
		19 лет	80,5 %
		20 лет	78,0 %
		21 год	79,1 %
		22 года	77,2 %
		23 года	75,5 %
		24 года	76,5 %
1.2. Помощь школьни- кам, нуждающимся в дополнительном обес- печении доступа к об- разованию	Количество	Количество студентов с ограничениями по здоровью, получивших помощь	118 222
		Количество вновь прибывших в страну, получивших помощь в освоении анг- лийского языка	9 575
		Количество школьников — представи- телей коренного населения	120 083
		Количество представителей коренного населения, посещающих систему до- школьного воспитания	7 582
		Количество центров домашней работы для школьников — представителей коренного населения
		Количество учащихся, получающих финансирование из Фонда помощи детям в местах изоляции	12 000
	Качество	Количество выпускников, завершив- ших 12-летний цикл (в процентном отношении к общему числу потенци- альных выпускников после 12 лет обу- чения) — всего, в т. ч.	73 %
		мужчины	68 %
		женщины	79 %
		представители коренного населения	35 %

Великобритания

В Великобритании за систему школьного образования отвечают местные органы власти. И начальная, и средняя школа практически полностью финансируются из местных бюджетов, однако ведущая роль в определении стратегических приоритетов в области школьного образования принадлежит национальному правительству в лице Министерства образования и профессиональной подготовки. Вне системы министерства существует государственный Департамент образовательных стандартов, задачами которого являются инспектирование школ и предоставление рекомендаций министерству.

Концептуальная установка министерства — создание конкурентоспособной экономики и общества равных возможностей путем:

· создания благоприятных условий для каждого гражданина для развития процесса его обучения;

· высвобождения потенциала граждан для самосовершенствования;

достижения превосходства в образовательных стандартах и уровнях квалификации.

Нидерланды

В Нидерландах на министерство, ведающее образованием, возлагается также ведение культурой, средствами массовой информации и научными исследованиями (речь идет о Министерстве образования, культуры и науки.

Используемый в Нидерландах подход к формированию бюджета хотелось бы рассмотреть на примере бюджетирования мероприятий в области начального образования. В данной области общей стратегической целью является получение всеми детьми в возрасте от 4 до 12 лет качественного образования в школах, обеспеченных необходимыми для обучения ресурсами.

Согласно положениям закона о начальном образовании задача национального правительства — организация и поддержание в надлежащем состоянии начальных школ. Однако, в отличие от ориентированных на результат бюджетных систем Австралии и Великобритании, конкретные целевые показатели достижения общей стратегической цели и их значения не устанавливаются. Национальное правительство отвечает за образовательную систему в целом, т. е. за организацию и обеспечение функционирования системы и за общие показатели по всем школам, а также за проведение инспекций в школах. Сами же школы отвечают прежде всего за результаты, достигнутые ими при использовании средств национального бюджета.

Культура

Эффективность расходов в сфере культуры оценить достаточно сложно. Это связано с тем, что организации, работающие в данной отрасли, предоставляют населению услуги нематериального характера, объем и полезность которых оценить крайне затруднительно. Однако в ряде западных стран организации, работающие в области культуры, все же утверждают некоторые критерии, позволяющие им оценить эффективность их развития. Мною были рассмотрены США и Великобритания.

Критерии, на основании которых оценивается деятельность организаций культуры в большинстве западных стран, в частности, в Великобритании и в США, можно разделить на следующие группы, в зависимости от тех позиций, с которых производится оценка:

· с точки зрения эффективности управления персоналом организаций культуры;

· с точки зрения степени достижения поставленных коммерческих целей (реализация запланированных коммерческих проектов);

· с точки зрения степени достижения поставленных некоммерческих целей (реализация запланированных некоммерческих проектов).

Одним из базовых критериев, на основе которых можно оценить степень достижения некоммерческих целей, стоящих перед учреждениями культуры, является посещаемость данных учреждений в течение года. Именно критерий посещаемости отражает степень интереса общества к мероприятиям, проводимым тем или иным учреждением, а также к предоставляемым услугам.

При оценке расходов на содержание музеев в Великобритании эффективность их деятельности оценивается с учетом соотношения посещаемости и доли бюджетного финансирования. Так, например, действует правило, согласно которому, если местные органы власти предоставляют здания для музеев или бесплатно, или по минимальной ставке, или покрывают 20 % текущих издержек, то в расчет необходимо включать 20 % посещений. Если процент содействия больше, число учитываемых посещений должно быть выше.

Учитывая, что заинтересованность в культурных мероприятиях и посещении учреждений культуры различается в разных социальных группах, в Великобритании, а также в других странах, применяющих БОР, предпринимаются попытки повысить степень вовлеченности различных социальных групп в культурную жизнь общества. Сделать это достаточно сложно (особенно сложно привести какие-либо количественные оценки). Практически единственными, однако довольно широко применяемыми критериями являются:

1) доля расходов на образовательные и просветительские программы в культурной сфере;

2) соотношение расходов на текущее содержание учреждений культуры и расходов на новые культурные проекты, способные привлечь интерес граждан.

Учреждения культуры создаются в первую очередь в некоммерческих целях, однако, учитывая тот факт, что определенная коммерческая деятельность ими также осуществляется, ее можно оценить с точки зрения эффективности наряду с основной деятельностью. Но если стандартные коммерческие операции, осуществляемые независимыми юридическими лицами, оцениваются в первую очередь по уровню получаемой прибыли, то к бюджетным учреждениям данный критерий не может быть применен в качестве базового.

Достижение коммерческих целей достаточно легко оценить. Например, такая оценка может производиться по следующим показателям:

· количество заказов на выполнение тех или иных услуг в культурной сфере (по сравнению с плановым объемом);

· время выполнения заказов;

· количество проведенных дополнительных коммерческих мероприятий (вечеров, встреч и т. д.);

· динамика прибыли (по отношению к базовому году).

Эффективность управления персоналом в организациях культуры оценивается на основе общих методов, применяемых практически во всех отраслях. В частности, оцениваются такие факторы, как:

· наличие Стратегии (программы) управления персоналом;

· проведение переподготовки и повышения квалификации (количество лиц, прошедших переподготовку в течение года, их доля от общего числа и т. д.);

· степень соответствия организационной структуры организации культуры плану, утвержденному в Стратегии управления персоналом;

· удобство времени работы организации культуры для посетителей;

· удовлетворенность посетителей организации культуры качеством обслуживания и т. д.

В целом анализ зарубежной практики оценки эффективности расходов в области культуры позволяет утверждать, что методики таких оценок еще только развиваются. По- настоящему оценить качество предоставляемых культурных услуг с точки зрения их содержательной стороны достаточно сложно. Даже такие критерии, как посещаемость, могут применяться в основном в качестве вспомогательных. Так, например, очевидно, что нельзя сравнивать уровень посещаемости развлекательного мероприятия, проводимого в сфере массовой культуры, и мероприятия, не относящегося к данной категории (например, постоянной экспозиции классического искусства в музее). Однако некоторые критерии, имеющие достаточно широкое распространение в других отраслях, например, критерии, позволяющие оценить эффективность управления персоналом и эффективность коммерческой деятельности бюджетных учреждений, вполне применимы и для сферы культуры.

В настоящее время перечисленные критерии используются преимущественно для создания локальных «стратегий» отдельными организациями культуры, например, музеями. В первую очередь они направлены на самооценку эффективности (социальной и экономической) их деятельности. Принятие документов, отражающих стратегические цели отдельных организаций, позволяет, в свою очередь, контролировать общую эффективность отрасли. На основе мероприятий по контролю могут приниматься отдельные политические решения (об укрупнении учреждений культуры, о дальнейшей поддержке каких-либо программ, реализуемых ими, особенно со стороны муниципальных образований), но какая-либо четкая взаимосвязь между эффективностью их работы и финансированием, судя по всему, отсутствует.

Список использованной литературы:

1. Ефимов, Я.Г. Роль местного бюджета в социально-экономическом развитии территории / Я.Г. Ефимов // Современные тенденции развития науки и технологий. 2018. № 1-7. С. 118-121.

2. Ministry of OCW - Education, culture and science in the Netherlands (www.minocw.nl/english/index.html).

3. Management of e-Business in the Department of Education, Science and Training, 2019. The Auditor- General Audit Report No.33. 2018–2019. Performance Audit, Australia

4. Фомина, Е.А., Ковальская, Ю.В. Риск-анализ доходов и расходов территориальных бюджетов // Финансы Башкортостана. 2019. № 1. С. 49–53.

5. Волкова, А.А. Проблемы формирования бюджетов на муниципальном уровне / А.А. Волкова // Научный альманах. 2020. № 5-1 (31). С. 64-66.