Нормативно-правовое обеспечение охраны объектов культурного наследия на территории отдельно взятого субъекта Российской Федерации (на примере Ивановской области).

А.Г.Завьялов

ИвГУ

Особенностью Западной цивилизации является особое отношение к истории, а следовательно к её воплощению, символам, если угодно, в виде различных архитектурных и археологических памятников. Тем не менее, данную общепонятную, казалось бы, ценность на деле разделяют не все. Недостаток образования и культуры, а иногда и обычная корысть приводят к тому, что памятники истории и культуры умышленно, либо по незнанию разрушаются. В связи с этим законодатель счёл необходимым как принять определённые нормативно - правовые акты, регулирующие правовое положение памятников, так и принять отдельные положения, придающие объектам культурного наследия особый статус, внутри иных нормативно – правовых актов.

Основным документом регулирующим отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, является ФЗ Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации №73 – ФЗ.

Под памятником истории и культуры данный Федеральный Закон понимает: объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. (ст.3 ФЗ Об объектах культурного наследия)

При этом Федеральный Закон выделяет следующие виды памятников истории и культуры:

1) памятники - отдельные постройки, здания и сооружения;

2) ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений;

3) достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов. [ФЗ Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации от 25 06 2002 №73-ФЗ в ред. ФЗ от 06.11.2011 № 301-ФЗ "Парламентская газета", N 120-121, 29.06.2002]

В ч.1 ст.33 ФЗ Об объектах культурного наследия сказано: объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Из смысла ч.1 ст.72 Конституции РФ ["Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ "Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, N 4, ст. 445 ], а так же из ст.6 ФЗ Об объектах культурного наследия и иных нормативно правовых актов федеральных органов государственной власти следует, что кроме полномочий Российской Федерации, определёнными полномочиями и обязанностями в данной сфере обладают и её субъекты, а так же муниципальные образования.

Конкретно в Ивановской области в сфере защиты и охраны объектов культурного наследия принят ряд нормативно-правовых актов. Центральным из них является Закон Ивановской Области «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)Ивановской области» от 13.07.2007 в ред. От 30.12.2011. Данный Закон как устанавливает полномочия органов государственной власти Ивановской области в сфере охраны объектов культурного наследия, конкретизирует порядок включения в Единый Реестр объектов культурного наследия выявленных на территории области, устанавливает общие принципы их охраны и ответственности за нарушение законодательства об объектах культурного наследия.

Хотим здесь обратить внимание на то, что сфера охраны объектов культурного наследия очень широка. В данных целях законодатель вполне объективно счёл необходимым не только установить ответственность за повреждение либо уничтожение объекта культурного наследия, но принять меры по обеспечению им особого правового режима, отличного от режима обычного объекта гражданского оборота. Обоснованность такого правового выделения объектов культурного наследия объясняется тем, что для их сохранения необходимо во первых ограничить объёмы их хозяйственного использования, во вторых исключить возможность их перестройки и перепланировки, а так-же изменения ландшафта. Однако формат статьи не позволяет остановится на этом вопросе более подробно, поэтому считаем необходимым отослать читателя к тексту соответствующего Закона. Нашей же задачей стоит выявить действующие правовые механизмы обнаружения и пресечения нарушений в области защиты и охраны объектов культурного наследия на территории Ивановской области.

Центральным механизмом охраны объектов культурного наследия является государственный контроль, осуществляемый уполномоченными органами. При этом полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в этой сфере чётко разграничены. Так, согласно п.2 Положения о государственном контроле в области сохранения,

использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. от 31 декабря 2009 г. N 1204 в ред. Постановлений Правительства РФ от 18.05.2011 N 399,от 20.07.2011 N 590 Министерство культуры Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют государственный контроль:

1) за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) за состоянием отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р;

3) за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами;

4) за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;

6) за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, в том числе в установленном порядке за расходованием предоставленных на осуществление переданных полномочий субвенций из федерального бюджета, с правом проведения проверок.

Полномочия органов исполнительной власти субъекта федерации в области контроля за сохранением объектов культурного наследия обозначены в п.3 данного Положения. К ним относятся контроль

1)за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия, в том числе совместно с Министерством и его территориальными органами;

2) за состоянием объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р);

3) за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также охранных обязательств собственников объектов культурного наследия регионального значения и пользователей этими объектами;

4) за полнотой и качеством осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия.

В целях осуществления государственного контроля полномочные органы осуществляют проверки. Согласно Положению проверки могут быть как плановыми, проводимыми в соответствии с разрабатываемыми контрольными органами планов так и внеплановыми и осуществляются в форме выездной, или не выездной (документарной) проверки либо совмещать обе формы. В свою очередь внеплановая проверка осуществляется в случае:

1) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

2) поступление в контрольные органы обращений и заявлений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления и из средств массовой информации о нарушении обязательных требований в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

По результатом проверки, согласно п.13 Положения составляется должностным лицом, осуществляющим проверку, в течении трёх рабочих дней акт о её результатах в двух экземплярах. Один из них отдаётся под расписку об ознакомлении либо отказе от ознакомления физическому лицу, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его уполномоченному представителю. В случае выявления в результате проверки нарушений требований Законодательства в области охраны объектов культурного наследия, согласно п.14 Положения контрольный должностные лица органа, осуществлявшего проверку должны:

1) выдать предписание собственнику объекта культурного наследия или пользователю объектом культурного наследия об устранении выявленных нарушений с указанием вида нарушения, ссылки на нормативный правовой акт, а также с указанием нарушения требований охранных обязательств собственников объектов культурного наследия или пользователей этими объектами и срока устранения выявленных нарушений;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению и предотвращению возможного вреда объекту культурного наследия, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. [Положение о государственном контроле в области сохранения,

использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, принято Постановлением Правительства от 31 декабря 2009 г. N 1204 в ред. Постановлений Правительства РФ от 18.05.2011 N 399,от 20.07.2011 N 590"Собрание законодательства РФ", 25.01.2010, N 4, ст. 397]

В соответствии с принципами разделения полномочий между РФ и её субъектами в Ивановской области наряду с федеральными проверками в сфере сохранения использования и популяризации объектов культурного наследия, проводятся региональные проверки. Правила проведения региональной проверки конкретизированы в Административном регламенте

по проведению департаментом культуры и культурного наследия Ивановской области проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) в области сохранения,

использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Ивановской области (в ред. От 25.09.2012 N 105). Так данный документ называет Департамент культуры и культурного наследия Ивановской области, в качестве органа обеспечивающего региональную проверку в сфере сохранения объектов культурного наследия. Согласно п.14 Административного регламента мероприятия по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в сфере сохранения объектов культурного наследия заканчиваются:

1) обращением в органы прокуратуры, суд, другие органы государственной и (или) муниципальной власти;

2) составлением протокола об административном правонарушении и (или) привлечением к административной ответственности;

3) справкой, информационным сообщением о результатах проведенной проверки, в том числе о выявленных нарушениях законодательства. Конечным результатом регионального государственного контроля (надзора) должно стать предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области сохранения объектов культурного наследия, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, требований нормативных документов. [Административный регламент

использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Ивановской области принят Приказом Департамента Культуры и Культурного наследия Ивановской области от 9 ноября 2009 г. N 29 в ред. Приказов Департамента культуры и культурного наследия Ивановской области от 25.09.2012 N 105 Опубликован не был]

Из текста ст. 61ФЗ Об объектах культурного наследия, ст.17 ЗИО Об объектах культурного наследия Ивановской области, а также подзаконных нормативно-правовых актов вытекает, что нарушившие законодательство в области сохранения объектов культурного наследия подлежат юридической ответственности. Что согласуется с общими принципами нормативно-правового регулирования в любой сфере. Юридическая ответственность в свою очередь делится на гражданско-правовую, уголовно-правовую и административно-правовую. Административная ответственность в сфере охраны объектов культурного наследия в Ивановской области наступает на основании Кодекса Административных Правонарушений, ЗИО Об административных правонарушениях в Ивановской области от 24.04.2008 в ред. от 17.12.2012. При этом необходимо учесть, что, согласно ЗИО Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Ивановской области к нарушению требований охраны и сохранения объектов культурного наследия регионального значения относятся: несоблюдение установленных ЗИО требований порядка проведения работ по сохранению объекта культурного наследия и установки информационных надписей о обозначений на объекте культурного наследия. За данное правонарушение, определяется согласно ст.6.17 ЗИО Об административных правонарушениях в Ивановской области от 24.04.2008 в ред. от 17.12.2012 наступает административная ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан в размере полутра тысяч рублей , на должностных лиц трёх тысяч рублей и тридцати тысяч рублей на юридических лиц. [Закон Ивановской области от 24.04.2008"Об административных правонарушениях в Ивановской области N 11-ОЗ в ред. ОЗ N 112-ОЗ от 17.12.2012 "Ивановская газета", N 76(4203), 26.04.2008] Дела об Административных правонарушениях в области сохранения и охраны объектов культурного наследия рассматриваются, согласно ст.23.57КоАП руководителями органов исполнительной власти осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере охраны, сохранения и популяризации объектов культурного наследия. [Кодекс Российской Федерации об Административных правонарушений от 30.12.2001 N 195-ФЗ в ред. ФЗ от 30.12.2008 N 309-ФЗ, "Российская газета", N 256, 31.12.2001]

Начиная разговор о гражданско-правовой ответственности за нарушение правил охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия считаем нужным упомянуть Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10.11.2011 N 6773/11. Суть дела состояла в том, что Республиканская служба государственной охраны объектов культурного наследия (в настоящее время - Министерство культуры Республики Бурятия) обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия с иском к обществу с ограниченной ответственностью "Мелиоратор" о взыскании в пользу Республики Бурятия 2 833 294 рублей 32 копеек, составляющих стоимость мероприятий, необходимых для сохранения объекта археологического наследия "Смешанный могильник "Нижний Бургалтай". Основанием для иска послужил, установленный в дальнейшем судами и подтверждённый материалами дела факт того, что в целях исполнения муниципального контракта от 30.04.2008, заключенного между администрацией муниципального образования "Джидинский район" Республики Бурятия и обществом "Мелиоратор", последнее в мае 2008 года поручило своему работнику заготовить камни для постройки фильтрующей дамбы в отведенном для проведения работ месте. Однако через 3 дня заготавливать камни в этом месте стало невозможно, и работник по собственной инициативе решил добыть камни из расположенных неподалеку херексуров - памятника археологии "Смешанный могильник "Нижний Бургалтай", поставленного на государственную охрану постановлением Совета Министров Бурятской АССР от 26.05.1983 N 134.

В результате противоправных действий бульдозериста были уничтожены 11 херексуров памятника археологии "Смешанный могильник "Нижний Бургалтай", что выразилось в разрушении ограды, обкладки и выборке внутренней (центральной) части кургана полностью до уровня дневной поверхности. Однако решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 16.09.2010 в удовлетворении иска было отказано. Постановлением Четвёртого Арбитражного Апелляционного Суда данное решение было оставлено без изменений. ФАС Восточно- Сибирского округа решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанции оставил в силе. Министерство, обращаясь в Высший Арбитражный Суд РФ, просило отменить упомянутые судебные акты.[Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2011 г. N 6773/11"Вестник ВАС РФ", 2012, N 2] В данном деле краеугольным камнем послужила ст.45 ФЗ «Об объектах культурного наследия» от 25 06 2002 в которой говорится, что работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения, задания, выданного уполномоченным в данной сфере органом, при согласованной проектной документации. [ ФЗ Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации от 25 06 2002 №73-ФЗ в ред. ФЗ от 06.11.2011 № 301-ФЗ "Парламентская газета", N 120-121, 29.06.2002] Опираясь на текст данной статьи Арбитражный суд первой инстанции пришёл к выводу, что стоимость подобных работ возможно взыскать только после их проведения и подтверждения понесённых затрат, подтверждённых первичной документацией. Суды апелляционной и кассационной инстанций с указанными выводами согласились. В свою очередь ВАС в своём постановлении обратил внимание на то, что при принятии решения судами не были учтены положения ст.ст.1064, 1068 ГК РФ, которые указывают на то, что лицо не зависимо от организационно правовой формы обязано полностью возместить причинённый его работником вред. Согласно ст.1082ГК РФ суд обязывает возместить лицо причинившее вред возместить его в натуре либо возместить причинённые убытки. Однако, Херексуры (каменные курганы), заменить вещью того же рода не возможно. Гражданский Кодекс прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов на восстановление нарушенного права, о чём говорится в ч.2ст.15ГК. В данном случае восстановление нарушенного права - сохранение объекта культурного наследия- возможно было осуществить только путём проведения спасательных археологических полевых работ. Кроме того Президиум ВАС пришёл к выводу, что ст.61 ФЗ «Об объектах культурного наследия» не исключает действия положений ГК РФ о возмещении документально подтверждённых, но не понесённых расходов. Президиумом ВАС было принято по данному делу постановление об отмене решения Арбитражного Суда республики Бурятия, постановлений арбитражного апелляционного и кассационного судов по тому же делу отменить. Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Мелиоратор" в пользу Республики Бурятия 2 833 294 рубля 32 копейки убытков для сохранения объекта археологического наследия "Смешанный могильник "Нижний Бургалтай". [Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2011 г. N 6773/11"Вестник ВАС РФ", 2012, N 2] Из данного прецедента мы можем сделать вывод об обязанности лица причинившего вред объекту культурного наследия возместить его в полном объёме ещё до проведения работ по сохранению и/или восстановлению объекта культурного наследия.

Уголовная ответственность за нарушение законодательства о защите, охране и популяризации объектов культурного наследия наступает в случае его уничтожения или повреждения. При этом из смысла ст.243УК РФ вытекает, что ответственность наступает не зависимо от формы вины. Размер ответственности устанавливается в зависимости от статуса объекта культурного наследия. Так за порчу либо уничтожение объекта культурного наследия не отнесённого к категории особо ценных объектов или памятников общероссийского значения максимальное наказание составляет штраф в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо принудительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок. В случае же повреждения или уничтожения объекта культурного наследия общероссийского значения либо отнесённого к категории особо ценных объектов максимальный предел наказания установлен в виде штрафа размером до пятисот тысяч рублей либо лишения свободы сроком до пяти лет. ["Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ в ред. ФЗ от 30.12.2012 N 312-ФЗ, "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954]

В качестве заключения скажем, что в России создана достаточно эффективная нормативно-правовая база по обеспечению охраны объекта культурного значения на территории её субъектов. При этом это касается как объектов культурного наследия федерального значения, так и объектов культурного наследия регионального и муниципального значений. При этом законодатель как федерального так и регионального уровней чётко определил полномочия органов, осуществляющих контроль и надзор в данной сфере, меру ответственности юридических, физических и должностных лиц.

Список использованных сокращений

1) ФЗ- Федеральный Закон

2) ЗИО- Закон Ивановской Области

3) ГК РФ- Гражданский Кодекс Российской Федерации

4) КоАП- Кодекс Административных Правонарушений Российской Федерации

5) УК РФ- Уголовный Кодекс Российской Федерации

6) РФ- Российская Федерация.

Литература

1) "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ "Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, N 4, ст. 445

2) ФЗ Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации от 25 06 2002 №73-ФЗ в ред. ФЗ от 06.11.2011 № 301-ФЗ "Парламентская газета", N 120-121, 29.06.2002

3) Кодекс Российской Федерации об Административных правонарушений от 30.12.2001 N 195-ФЗ в ред. ФЗ от 30.12.2008 N 309-ФЗ, "Российская газета", N 256, 31.12.2001

4) "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ в ред. ФЗ от 30.12.2012 N 312-ФЗ, "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954

5) Положение о государственном контроле в области сохранения,

6) Закон Ивановской области от 24.04.2008"Об административных правонарушениях в Ивановской области N 11-ОЗ в ред. ОЗ N 112-ОЗ от 17.12.2012 "Ивановская газета", N 76(4203), 26.04.2008

7) Административный регламент по проведению департаментом культуры и культурного наследия Ивановской области проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Ивановской области принят Приказом Департамента Культуры и Культурного наследия Ивановской области от 9 ноября 2009 г. N 29 в ред. Приказов Департамента культуры и культурного наследия Ивановской области от 25.09.2012 N 105 Опубликован не был

8) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2011 г. N 6773/11"Вестник ВАС РФ", 2012, N2