Тема 1. Политическая и административная бюрократия.

Важнейшая функция правительства состоит в управлении государственным аппаратом, посредством которого осуществляются властные функции. Административный аппарат - это как бы становой хребет современного государства, органически скрепляющий в единое целое различные его институты по горизонтали и вертикали. Государственно-административный аппарат играет главную роль в реализации государственного регулирования и управления экономическими и социальными процессами. В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством - это мощная разветвленная система разнообразных органов, министерств, ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий т.д. По существующим данным, в государственном аппарате индустриально развитых стран занято до 8 % самодеятельного населения.

Огромная административная организация, созданная для решения сложных проблем современной жизни, постепенно стала автономной по отношению к законодательной и судебной ветвям власти. Нередко она самостоятельно формулирует и практически осуществляет политический курс в тех или иных сферах жизни. Хотя юридически правительство считается высшим органом управления, оно одновременно приобрело статус и функции волеформирующего политического института. В соответствии с ныне действующими во многих странах конституционными нормами правительство имеет широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений. У него появился ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем утверждаются парламентом.

В результате этого возникло совершенно новое образование анонимной власти - современное бюрократическое государство. Само слово "бюрократия" используется в нескольких значениях. Нередко в него вкладывают негативный смысл, имея в виду волокиту, канцелярщину, формализм чиновников. Но при всем этом бюрократия превратилась в неотъемлемый элемент современных организаций, а также всех политических систем. М. Вебер рассматривал бюрократию как систему административного управления, характеризующуюся следующими признаками: иерархия соподчиненности и ответственности; безличность, т.е. выполнение функций согласно четко фиксированным правилам; постоянство, в соответствии, с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на постоянной основе при гарантии должностного места и продвижения по службе; профессионализм. Конечно, не все могут согласиться с такой оценкой, но эти и подобные им признаки отражают сущность бюрократии.

Восхождению и утверждению ключевой роли бюрократии способствует комплекс факторов. Зарождение и утверждение современного государства на Западе М. Вебер связывал с формированием бюрократического аппарата. Зависимость государства от бюрократии увеличивается по мере его разрастания. Государство, бюрократия и капитализм развивались в тесной взаимной зависимости. Именно с помощью бюрократического аппарата, как считал Вебер, были преодолены негативные последствия сословного порядка и передачи феодальной власти по наследству. Один из атрибутов бюрократического аппарата - класс чиновников, оплачиваемый из государственной казны. Содержание огромной армии чиновников, идентифицируемых со своими функциями, что в свою очередь снимает вопрос об их социальном происхождении, возможно только в условиях современной "денежной" экономики. Очевидно, что в Древнем Египте и Китае не было государственной администрации, поскольку там главные чиновники оплачивались натурой и почти полностью зависели от местных источников материальных богатств. Иное дело современный государственный аппарат и механизм государственно-административного управления, которые невозможно представить без четких рационально заработанных формальных норм и правил, без строгой профессионализации политики, что ассоциируется с бюрократией.

Особенность государственно-административного аппарата состоит в том, что он носит постоянный характер. В отличие от высших органов государственной власти, которые находятся в прямой зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламентах, государственный аппарат не зависит от колебаний и перестановок на вершине государственной машины. Являясь инструментом осуществления непосредственных властных функций, армия чиновников и служащих государственного аппарата продолжает делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламента, досрочных выборов и т.д. В отличие от глав правительств, министров и администраторов высшего звена, которые, как правило, приходят и уходят, основная масса чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц, составляющих костяк системы государственного административного управления. Рядовой гражданин обычно имеет дело не с правительством и парламентом, а с этой громоздкой и разветвленной машиной. Поэтому неудивительно, что чиновничество стало могучей и влиятельной силой, подчас независимой от подлежащих периодической смене правительства и выборных органов власти.

Чиновник, занимающий тот или иной пост в структуре административного аппарата, является экспертом определенного профиля, в то время как его выборный руководитель, как правило, находится в положении дилетанта. Более того, в процессе выполнения своих обязанностей чиновник накапливает большой объем конкретной информации, что еще более усиливает его влияние и позиции.

Этому же способствуют так называемые кодексы бюрократии, согласно которым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля общественности. Формально рядовые граждане вправе оспаривать действия бюрократии. В определенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием конфиденциальности и секретности бюрократия способна противодействовать попыткам выборных органов получить нужную информацию. В результате бюрократизм во всевозрастающей степени пронизывает выборные демократические институты, отвоевывая у них одну позицию за другой. В условиях современного высокоразвитого индустриального общества этому способствует и то, что принципы плюралистической представительной демократии зачастую вступают в противоречие с принципами административной эффективности. Если плюрализм - это множественность, раздельность и даже фрагментарность властных институтов, то принципы административной эффективности сводятся к обеспечению принятия рациональных решений и их эффективной реализации.

Здесь важное значение имеют иерархия и специализация функций, профессионализм или профессиональная компетентность служащих государственного аппарата. Во все более растущей степени принципы выборности и представительства подчиняются императивам профессионализма и бюрократического администрирования. В классической демократической теории "сдерживания и противовесов" условием достижения "равновесия власти" является существование множества конкурирующих между собой центров власти. Равновесие власти достигается также вследствие того, что различные ее центры осуществляют разные функции, и само разделение функций служит в качестве системы "сдержек и противовесов".

В настоящее время бюрократия приобретает важную роль при выдвижении законодательных предложений и выполняет исполнительные функции, когда она принимает ключевые решения в сфере реализации государственной политики. В сфере регулирования при рассмотрении апелляций на свои собственные решения она по сути дела располагает возможностями вмешательства в прерогативы судебных властей.

Масштабы и последствия этого феномена можно наглядно продемонстрировать на примере Конгресса США, который фактически превратился в гигантскую бюрократическую систему. Так, до первой мировой войны в одной из палат Конгресса - сенате - было меньше наемных работников, чем самих сенаторов. По некоторым данным, с 1950 г. по настоящее время штат всевозможных конгрессистских комитетов возрос с 300 до 1100 человек, а штат личного аппарата сенаторов и членов палаты представителей с 600 до 3600 человек. Кроме этого, тысячи людей заняты в бюджетном бюро и других учреждениях Конгресса. В 1960 г. каждый из двух сенаторов от Калифорнии пользовался услугами примерно 20 работников. В настоящее время на одного сенатора от этого штата работает более 60 человек.

Это создало качественно новую ситуацию. Раньше комитеты Конгресса, сенаторы и члены палаты представителей нанимали лишь клерков, которые не имели сколько-нибудь серьезного влияния на своих нанимателей. Теперь это юристы, социологи, политологи и другие высококвалифицированные специалисты" призванные составлять рекомендации по важнейшим экономическим, социальным, внутри- и внешнеполитическим вопросам. Во многом в своих действиях законодатели и конгрессистские комитеты руководствуются этими рекомендациями. Иначе говоря, в законодательном процессе вес и влияние приобретают лица, не получившие полномочий от избирателей. Это неизбежно ведет к подрыву принципов представительности и демократии.

К тому же существенные коррективы в функционирование политической системы демократии внесены дополнением политического представительства - функциональным представительством. Суть его состоит в том, что представители различных заинтересованных групп вступают в договорные отношения друг с другом и государством для решения тех или иных насущных для них проблем. Это так называемый корпоративизм или неокорпоративизм. Обычно последний определяется как институциональный механизм, в котором публичная политика вырабатывается посредством взаимодействия между государственным аппаратом, с одной стороны, и уполномоченными влиятельных корпоративных союзов - с другой. Корпоративным организациям предоставляется монополия представительства в соответствующих сферах их интересов в обмен на подчинение определенным ограничениям, налагаемым государством. Другими словами, политическое представительство дополняется функциональным представительством интересов, что естественно вносит существенные изменения в систему функционирования традиционных общественно-политических институтов.

Если рассматривать всю систему политических отношений Западного общества, то именно в данной области за последние десятилетия произошли наиболее драматические изменения, существенно укрепившие взаимодействие между гражданским обществом и государством. Созданные после второй мировой войны общенациональные органы по планированию и реализации политики доходов послужили благоприятным фактором, способствовавшим институциональной интеграции профсоюзов и предпринимательских ассоциаций с государством на основе принципов функционального представительства. Такая институционализация развивалась на прагматической основе наряду и в связи с господствующей представительной системой парламентаризма и заинтересованных групп. С целью координации деятельности правительственных служб и заинтересованных групп в Послевоенные десятилетия было создано множество консультативных комитетов для совместного обсуждения интересующих стороны вопросов. При этом сотрудничество между правительством и руководителями заинтересованных групп настолько тесно и постоянно, что весьма трудно разграничить их действия. Важно учесть, что подобного рода сотрудничество и координация зачастую осуществляются в обход парламента. В результате партнерство бизнеса, профсоюза и государства превратилось в сложнейшую систему взаимосвязей самых различных общественных и государственных структур, обеспечивающую увязку узко групповых и общегосударственных интересов.

Центральное место в мире политического занимают власть и ее главный носитель - государство.

Бюрократия как социально-политический институт общества

В российской политической науке прошлого и настоящего, независимо от идейных и политических ориентации, проявляется постоянный научный интерес к изучению проблем бюрократии. Изучение феномена бюрократии как социально-политического явления всегда было связано с многочисленными сложностями, прежде всего аморфностью самого понятия, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. За полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследования которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов.

Бюрократия (от французского bureau) - зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, отсюда и термин «бюрократ», то есть служащий средних звеньев государственного аппарата, чиновник. В буквальном смысле, термин означает господство канцелярии и употребляется в нескольких значениях: во-первых, слой высших чиновников в государстве; во-вторых, канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей. Французский экономист Винсент де Гурнэ в 1745 году для обозначения исполнительной власти, ввел термин «бюрократия», который имел уничижительное значение.

В различных отраслях знания термин «бюрократия» всегда понимали по-разному. Например, в энциклопедическом словаре по политологии, дается три значения определения бюрократии: во-первых, «социальный организм, результат социальных антагонизмов, противоречий, политического отчуждения; во-вторых, система управления, осуществляемая с помощью аппарата власти, отделенного от общества, стоящего над ним, обладающего специфическими функциями и привилегиями; в третьих, слой людей, связанный с этой системой». Такое определение бюрократии предполагает ее негативную оценку. Бюрократия, игнорирующая людей, которым она должна служить, вовлечена во все многообразие общественных процессов и является главной чертой современного мира. Всякая бюрократия несет в себе целый ряд таких явлений, которые воспринимаются отрицательно многими социальными группами, но в своей позитивной форме она является признаком государства, основанного на праве.

В государствоведении бюрократию трактовали буквально - как «правление бюро», то есть управление силами специально назначенных и официально уполномоченных на это лиц. В социологии под бюрократией понимался особый тип организации не столько государственного, сколько административного управления: в этом смысле бюрократия присуща не только демократическим и авторитарным государствам, но также деловым корпорациям, профсоюзам, политическим партиям Экономисты рассматривают бюрократию как особую «публичную» организацию, которая финансируется за счет денег налогоплательщиков, не знает «дисциплины прибыли» и не реагирует на давление со стороны рынка.

Бюрократия - это одновременно и система государственных организаций, учреждений, ведомств, включенных в структуру исполнительной власти и общность людей, представляющих особый социальный слой, функционирующий в рамках данной системы.

В каждой стране есть свои синонимические обозначения явления, описываемого термином «бюрократия». В Великобритании, например, работников государственных учреждений принято называть «служителями короны», во Франции используется термин «государственный служащий», а в России близким по значению можно считать понятие «чиновничество». Слово «чин» происходит от слова «чинить», то есть делать. В петровские времена, лицо, обладавшее чином, стало именоваться «чиновником». В советские времена было принято использовать понятие «номенклатура», то есть государственно-партийная бюрократия советского общества, постепенно обретшая статус правящего класса. В настоящее время более распространено понятие «государственный служащий».

Как всякое социальное явление, бюрократия имеет как внешние, так и внутренние причины развития. К внешним причинам проявления бюрократии относятся:

 во-первых, специфика российского государства, те традиции и особенности, которые находились в его основе;

 во-вторых, политический режим, который может носить и демократический, и авторитарный характер;

в-третьих, особенности эволюции политической элиты и высшего слоя бюрократии.

К внутренним причинам формирования бюрократического управления следует отнести:

во-первых, традиции и особенности генезиса слоя чиновничества;

во-вторых, степень развития общей культуры общества, в частности политической культуры;

в-третьих, логику развертывания самой политической системы в обществе.

Бюрократия обладает набором негативных характеристик, обозначаемых общим понятием «бюрократизм». До настоящего времени все попытки противопоставить ей какой-либо другой принципиально новый механизм осуществления государственной политики, не увенчались успехом. Следует особо отметить, что бюрократия и бюрократизм это два разных понятия не разграниченных на уровне обыденного сознания до сих пор.

В связи с этим суть бюрократии выражается в игнорировании некоторыми органами исполнительной власти воли членов общества, пренебрежении общественными интересами, преследовании должностными лицами целей, не совпадающих с целями, интересами, потребностями, широких слоев населения, общества в целом. Бюрократия характеризуется исключительно как способ управления, негативная форма проявления служебной, должностной деятельности органов исполнительной власти. Отличительными характеристиками бюрократии выступают:

- непубличность,

- обезличенность,

- иерархичность.

В идеальном случае теориям, анализирующим бюрократию, необходимо соответствовать целому ряду критериев: во-первых, необходимо адекватно описывать данные явления, выделяя их из ряда близких явлений; во-вторых, предлагать некие нормативные стандарты, условия и параметры эффективности бюрократии; в-третьих, каждая теория предполагает объясняющую функцию.

Современная политология по-разному, оценивает бюрократические изменения и причины, их порождающие. Проблемы бюрократических отклонений рассматриваются широко и связаны с множеством причин: структурой бюрократии, принципами ее деятельности, статусными и экономическими интересами, связью со средой, типом режима.

Вопросы бюрократизма, бюрократических патологий характерны для всех политических режимов России, но условия и формы их проявления не являются одинаковыми для всех режимов. Бюрократический тип правления является следствием иерархически-целевого развития общества в противовес саморазвитию и самоорганизации, но не в их единстве, хотя и порождается он факторами как внешнего, так и внутреннего свойства. В бюрократии видят силу, угрожающую демократии, а часто и противостоящую ей.

Вопросы для самопроверки

1. Какое содержание вкладывается в понятие "политическое" и "мир политического"?

2. Какое место в нем занимают власть и государство?

3. Как современная наука раскрывает новый подход к проблеме происхождения государства?

4. Что понимается под суверенитетом?

5. В чем суть государственной власти?

6. Как можно определить суть взаимосвязи государственной и политической власти?

7. Что обозначает в современной научной литературе термин «бюрократия»?

8. Каковы подходы для выделения бюрократии из политической элиты, превращения ее в самостоятельный объект исследования?

9. Дайте общую характеристику государственно-административного аппарата и бюрократии.