Большинство авторов понимают юридическую ответственность как меру государственного принуждения либо отождествляют ее с наказанием за правонарушение.

В отечественной науке нет единства в трактовке юридической ответственности. Каждый автор пытается определить ее по-своему, подчеркивая те ее стороны, которые он считает главными, определяющими.

Другая группа исследователей рассматривает юридическую ответственность в рамках существующих правовых категорий. Они трактуют ее как охранительное правоотношение, как специфическую юридическую обязанность, как реализацию санкций правовых норм и т.д.

В последнее время сформировалась еще одно направление – анализ юридической ответственности как явления общесоциального. Результатом его стала концепция позитивной юридической ответственности.

Юридическая ответственность — это обязанность правонарушителя претерпевать особые, заранее установленные государством в санкциях правовых норм меры государственно-правового принуждения за совершенное правонарушение в установленном для этого процессуальном порядке.

Юридическая ответственность имеет следующие признаки:

наступает только за те деяния, которые предусмотрены правовыми нормами;

налагается только за совершенные поступки, а не за мысли или намерения;

налагается компетентными государственными органами в ходе определенной законом процедуры;

влечет за собой неблагоприятные последствия для нарушителя;

предполагает государственное принуждение правонарушителя к исполнению норм права;

наступает только один раз за одно и то же деяние.

Цели юридической ответственности – конкретное проявление общих целей права. В качестве таковых выступают закрепление, регулирование и охрана общественных отношений. Эти цели и обусловливают существование регулятивной и охранительной функций права.

Поскольку юридическая ответственность «участвует» в реализации охранительной функции, то и ее цель в общей форме можно определить как охрану существующего строя и общественного порядка. Ответственность же, применяемая к конкретному правонарушителю, имеет (наряду с охраной общественных отношений) более узкую цель – наказание виновного. При этом государство, осуществляя меру государственного принуждения, преследует еще одну цель – предупреждение совершения правонарушений впредь.

Кроме того, существуют и чисто правовые цели юридической ответственности, которые служат средством обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования путем обеспечения реализации субъектами правоотношений субъективных прав и юридических обязанностей, являются важнейшей гарантией законности.

Указанные цели юридической ответственности определяют ее функции.

Главная среди них – штрафная, карательная функция. Она выступает как реакция общества в лице государства на вред, причиненный правонарушителем. Прежде всего это наказание правонарушителя, которое есть не что иное, как средство самозащиты общества от нарушения условий его существования. Наказание – всегда причинение правонарушителю духовных, личных, материальных обременений. Оно реализуется путем либо изменения юридического статуса нарушителя через ограничение его прав и свобод, либо возложения на него дополнительных обязанностей. Однако наказание правонарушителя не самоцель. Оно является также средством предупреждения (превенции) совершения новых правонарушений. Следовательно, юридическая ответственность осуществляет ипревентивную (предупредительную) функцию.

Реализуя наказание, государство воздействует на сознание правонарушителя. Это воздействие заключается в «устрашении», доказательстве неизбежности наказания и тем самым в предупреждении новых правонарушений. Причем предупредительное воздействие оказывается не только на самого нарушителя, но и на окружающих. Это, конечно, ни в коей мере не означает, что наказание может осуществляться без учета тяжести нарушения и вины нарушителя, лишь в назидание другим. Излишняя, ничем не оправданная жестокость наказания не может быть условием предупреждения нарушения впредь. Опыт показывает, что предупредительное значение наказания определяется не жестокостью его, а неотвратимостью.

При этом наказание направлено и на воспитание нарушителя, т.е. юридическая ответственность имеет также воспитательную функцию. Эффективная борьба с нарушителями, своевременное и неотвратимое наказание виновных создают у граждан представление о незыблемости существующего правопорядка, укрепляют веру в справедливость и мощь государственной власти, уверенность в том, что их законные права и интересы будут надежно защищены. Это в свою очередь способствует повышению политической и правовой культуры, ответственности и дисциплины граждан, активизации их политической и трудовой деятельности, а в конечном счете – укреплению законности и устойчивости правопорядка.

В значительном числе случаев меры юридической ответственности направлены не на формальное наказание виновного, а на то, чтобы обеспечить нарушенный интерес общества, управомоченного субъекта, восстановить нарушенные противоправным поведением общественные отношения. В этом случае юридическая ответственность осуществляет правовосстановительную (компенсационную) функцию. Наиболее ярко она проявляется в гражданском праве, предполагающем такие, например, санкции, как возмещение убытков (ст. 15 ГК РФ). Конечно, возмещение ущерба возможно далеко не во всех случаях (нельзя воскресить убитого и т.д.). Однако там, где это достижимо, компенсационная функция юридической ответственности – одна из важнейших.

Таким образом, юридическая ответственность связана в основном с охранительной деятельностью государства, с охранительной функцией права. Но она выполняет и свойственную праву в целом организующую (регулятивную) функцию. Уже сам факт существования и неотвратимости наказания обеспечивает организующие начала в деятельности общества.

Понятие, основания и условия наступления дисциплинарной ответственности

В случае нарушения правил внутреннего трудового (служебного) распорядка, несоблюдения служебной дисциплины государственные и муниципальные служащие могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность — это именно тот вид юридической ответственности, который по частоте применения и потенциальным возможностям традиционно доминирует в системе государственной и муниципальной службы Российской Федерации. Данный факт признается большинством специалистов еще с середины 60-х гг. XX в.

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к совершившим дисциплинарное правонарушение и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила).

Дисциплинарную ответственность можно определить как самостоятельный вид юридической ответственности, применяемый за совершение дисциплинарных проступков и заключающийся в наложении дисциплинарных взысканий. Дисциплинарная ответственность характеризуется следующими основными чертами:

ее основанием является дисциплинарный проступок, причем законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков;

за совершение дисциплинарного проступка накладываются дисциплинарные взыскания, перечень которых может различаться для отдельных категорий работников;

она применяется только к физическим лицам, как правило, в рамках служебной подчиненности;

обязательным условием применения дисциплинарной ответственности является наличие вины правонарушителя.

Дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих существенно различается.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих — это специальный вид дисциплинарной ответственности. Специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий². Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих.

Однако не совсем верно сводить специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в литературе. В настоящее время достаточно автономная и действительно отличная от существующей в трудовом праве система дисциплинарной ответственности сформирована лишь на государственной военной службе. Что же касается гражданской и правоохранительной службы, то, за незначительными исключениями, нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность служащих указанных видов службы, представляют собой рецепцию норм трудового законодательства. Между тем, как представляется, различия между общей дисциплинарной ответственностью работников и специальной дисциплинарной ответственностью государственных служащих должны иметь сущностный характер, так как, несмотря на внешнее сходство, эти виды ответственности отличаются прежде всего по своему целевому назначению.

Что же касается дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, то она является общей и применяется по общим правилам, установленным трудовым законодательствам. В то же время некоторые особенности дисциплинарной ответственности муниципальных служащих могут фиксироваться в муниципальных правовых актах.

Остановимся на дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих более подробно.

Основанием для привлечения государственного или муниципального служащего к дисциплинарной ответственности, как уже отмечалось выше, является нарушение служебной дисциплины. При этом понятие «дисциплинарный проступок» как основание дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих сформулировано не для всех видов служебной деятельности. Так, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Закон о службе в таможенных органах ограничиваются констатацией того, что дисциплинарные взыскания накладываются за нарушение служебной дисциплины, не называя это нарушение дисциплинарным проступком. Закон о прокуратуре указывает, что основанием дисциплинарной ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей, а также совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника.

В отличие от указанных актов, федеральные законы о государственной гражданской и муниципальной службе прямо устанавливают, что основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка. Определения дисциплинарных проступков, сформулированные в этих законах, отличаются от содержащегося в ст. 192 ТК РФ.

Так, в соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе дисциплинарным проступком признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Как видно, в данном случае авторы Закона посчитали основанием дисциплинарной ответственности не любое нарушение служебной дисциплины, а лишь неисполнение тех обязанностей, которые закреплены за государственным гражданским служащим по занимаемой им должности. Это положение уже справедливо критиковалось в юридической литературе, так как, «осуществляя профессиональную служебную деятельность в рамках структуры государственного органа, гражданский служащий не может быть свободен от соблюдения установленной в этом органе служебной дисциплины и, следовательно, ответственности за ее нарушение»'.

Более удачным в этом плане выглядит ч. 1 ст. 27 Закона о муниципальной службе, в которой под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Тем не менее на практике нередко возникает вопрос: а какие именно обязанности муниципального служащего относятся к служебным? Ориентиром здесь может служить определение Верховного Суда РФ от 16 октября 2001 г. № 8-ГО 1-6.

В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию.

Как известно, ст. 192 ТК РФ предусматривает применение к работникам только трех дисциплинарных взысканий: замечания, выговора и увольнения. Если законодательство о муниципальной службе этот перечень оставляет неизменным, то в законодательстве об отдельных видах государственной службы можно встретить значительное количество дополнительных взысканий, таких как: предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы (ст. 57 Закона о гражданской службе); строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; снижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака (ст. 38 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации); предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации (ст. 29 Закона о службе в таможенных органах); понижение в классном чине; лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» (ст. 41⁷ Закона о прокуратуре); лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; лишение нагрудного знака отличника; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности; отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования; отчисление с военных сборов; дисциплинарный арест (ст. 28⁴ Закона «О статусе военнослужащих»).

В то же время нельзя не отметить, что при таком многообразии дисциплинарных взысканий далеко не все они отличаются друг от друга по фактическим последствиям для государственного служащего. Понятно, что существенной спецификой обладает применение таких, например, взысканий, как понижение в классном чине, лишение нагрудного знака или тем более дисциплинарный арест. В то же время с точки зрения реальных последствий достаточно сложно найти различия между такими взысканиями, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном или служебном соответствии.

Законодательство о государственной и муниципальной службе, так же как и ТК РФ, не содержит четких указаний по поводу применения тех или иных дисциплинарных взысканий в зависимости от тяжести совершенного проступка. Исключением из общего правила является увольнение как мера дисциплинарного взыскания. Так, например, п. 5 ч. 1 ст. 57 Закона о гражданской службе закрепляет исчерпывающий перечень случаев увольнения гражданского служащего при совершении им дисциплинарного проступка (неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание; прогул; появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа; и др.).

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности

В целом порядок привлечения государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности аналогичен общему порядку, установленному трудовым законодательством. Особенностью является то, что в ряде случаев законодательство требует до наложения дисциплинарного взыскания проведения служебной проверки или служебного расследования.

Служебная проверка (расследование) — это совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа (органа местного самоуправления) в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков государственных и муниципальных служащих или для опровержения сведений, порочащих их честь и достоинство. Проведение служебных проверок (в некоторых актах они именуются служебными расследованиями) является условием привлечения к дисциплинарной ответственности служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможни и т. д. Правила об обязательности проведения служебных проверок перед привлечением к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих содержатся и в некоторых муниципальных правовых актах.

Наиболее полно вопросы проведения служебной проверки урегулированы законодательством о государственной гражданской службе.

Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя (если ее целью является решение вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности) или по письменному заявлению гражданского служащего (если ее целью является опровержение порочащих гражданского служащего сведений).

В научной литературе высказаны противоположные позиции относительно обязательности проведения служебной проверки до дисциплинарного взыскания. Большинство специалистов считают, что служебная проверка должна быть проведена в каждом случае нарушения служебной дисциплины. Некоторые же полагают, что она должна проводиться только в случаях, когда одна из сторон служебного правоотношения заявила (проявила инициативу) о необходимости такой проверки. Л.А. Чиканова аргументирует свою позицию тем, что «в противном случае проверка должна будет проводиться независимо от того, есть ли в этом объективная необходимость, например когда факт нарушения служебной дисциплины очевиден и гражданский служащий не оспаривает его, о чем указывает в письменном объяснении, которое обязательно».

Как представляется, точка зрения Л. А. Чикановой в данном случае не только противоречит императивному требованию ч. 2 ст. 58 Закона о гражданской службе, но и не учитывает целей служебной проверки, обозначенных в ч. 2 ст. 59 того же Закона. При проведении служебной проверки устанавливается не только факт нарушения служебной дисциплины, но и вина гражданского служащего; причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка; характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка; обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки. Все эти события часто отнюдь не очевидны и могут не содержаться в объяснении, представленном гражданским служащим.

Норма об обязательности проведения служебной проверки вполне отвечает интересам государственной службы как публичного вида профессиональной деятельности. В то же время она направлена на обеспечение прав гражданских служащих, в том числе права на равный доступ к государственной службе (в части гарантий от незаконного увольнения).

Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. В то же время судебная практика свидетельствует о том, что невключение в состав комиссии по проведению служебной проверки представителя профсоюзного органа является несущественным нарушением установленного порядка привлечения к дисциплинарной ответственности и не может служить основанием для отмены приказов о наложении дисциплинарных взысканий.

Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.

В проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Порядок проведения служебной проверки в государственном органе должен быть установлен локальным правовым актом. В данном документе могут быть урегулированы такие вопросы, как:

установление сроков назначения служебной проверки;

указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки с конкретными доводами, объясняющими отвод;

установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. В судебной практике сложилась позиция, согласно которой представитель нанимателя не вправе приостанавливать проведение служебной проверки в связи с отсутствием гражданского служащего или продлевать срок ее проведения².

Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения. В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:

факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;

предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.

Указание в письменном заключении на конкретный вид дисциплинарного взыскания, которое предлагается применить к государственному служащему, не является нарушением требований

ч. 9 ст. 59 Закона о гражданской службе.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.

Отстранение от исполнения должностных обязанностей в указанном случае не является дисциплинарным взысканием, его следует рассматривать как дисциплинарную принудительную меру. Смысл ее применения заключается в том, чтобы не дать служащему возможности скрыть факты, подтверждающие совершение им дисциплинарного проступка, кроме того, таким образом ограничивается возможность причинения данным служащим вреда иным правоохраняемым интересам. Однако, поскольку данная принудительная мера применяется до решения вопроса о дисциплинарной ответственности служащего, за ним на этот период сохраняется денежное содержание.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;

ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

При применении дисциплинарного взыскания к государственному или муниципальному служащему должны учитываться тяжесть совершенного им дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения служащим своих должностных обязанностей.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее од ного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки (служебного расследования), если таковая проводится.

Копия акта о применении к служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается ему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Государственный и муниципальный служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа (органа местного самоуправления) по служебным (трудовым) спорам или в суд.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять со служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по его письменному заявлению или по ходатайству его непосредственного руководителя. Снятое, в том числе досрочно, дисциплинарное взыскание не влечет никаких юридических последствий.