ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ТАЙНЫ

"Финансовое право", 2020, N 5

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ТАЙНЫ

О.А. ДАНИЛОВА

Данилова Ольга Андреевна, доцент кафедры конституционного и международного права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), кандидат юридических наук.

Важной гарантией реализации прав клиентов кредитных организаций является сохранение банковской тайны. Однако на сегодняшний день имеются сложности законодательной регламентации банковской тайны, которые во многом обусловлены комплексностью данного правового института, как и в целом - банковского законодательства, включающего в себя нормы финансового, гражданского, административного, уголовного права и других отраслей права. В статье приведен анализ норм законодательства Российской Федерации, закрепляющих содержание банковской тайны; рассматривается круг субъектов, на которых возложены обязанности по сохранению банковской тайны; случаи, когда допускается передача конфиденциальных сведений; ответственность за нарушение режима банковской тайны. Предлагается усилить меры административной ответственности в отношении лиц, допустивших разглашение банковской тайны, для того чтобы сократить количество случаев незаконного раскрытия персональных данных клиентов российских банков, сведений об их банковских счетах и остатках денежных средств на данных счетах.

Ключевые слова: банковская тайна, банк, клиент банка, налоговый орган.

Issues of the Legal Regulation of a Bank Secret

O.A. Danilova

Danilova Olga A., Senior Lecturer of the Department of Constitutional and International Law of the Povolzhsky Institute of Management Named After P.A. Stolypin - Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), PhD (Law).

An important guarantee of the realization of the rights of clients of credit organizations is the preservation of bank secrecy. However, today there are difficulties in the legislative regulation of bank secrecy, which are largely due to the complexity of this legal institution, as well as banking legislation in general, which includes the norms of financial, civil, administrative, criminal law and other branches of law. The article contains the analysis of the legislation of the Russian Federation, securing the content of bank secrecy; it considers the circle of entities entrusted with the duty of maintaining bank secrecy; cases when confidential information is allowed to be transmitted; liability for violation of bank secrecy. It is envisaged to strengthen measures of administrative responsibility in relation to persons who are allowed to disclose bank secrets, which allows to obtain the number of cases of illegal disclosure of personal data of clients.

Key words: bank secrecy, bank, bank client, tax authority.

Не секрет, что во все времена существовали сведения, которые нуждались в особом сохранении. Содержание банковских правоотношений также предполагает важную гарантию реализации прав клиентов кредитных организаций - банковскую тайну. Тем не менее на сегодняшний день законодательная регламентация банковской тайны в Российской Федерации характеризуется недостаточной степенью конкретизации правовых норм. Вероятно, одной из причин является относительная новизна банковских отношений в целом и права на банковскую тайну в частности для российской правовой действительности.

Однако факты из мировой истории свидетельствуют о том, что правовому институту банковской тайны как минимум более трехсот лет. Впервые в 1713 г. нормы о банковской тайне были закреплены в Швейцарии в банковских правилах, принятых Великим Женевским Советом. Указанный документ обязывал банкиров регистрировать своих клиентов и вести учет их операций. Указанную информацию категорически запрещалось передавать другим лицам, за исключением самого клиента, иначе чем с явно выраженного согласия городского совета <1>. Впоследствии регулирование банковской тайны значительно конкретизировалось.

--------------------------------

<1> Каратаев М.В. Эволюция института банковской тайны и его роль в механизмах отмывания денег // Угрозы и безопасность. 2013. N 16 (205). С. 25.

В Российском государстве право на банковскую тайну впервые было отражено в Уставе Государственного банка Российской империи от 1894 г. Согласно нормам устава необходимо было "хранить в тайне все, касающееся вверяемых банку частных коммерческих дел и счетов" <2>.

--------------------------------

<2> Полное собрание законов Российской империи: Собрание третье (с 1 марта 1881 года по 1913 год): В 33 т. СПб.; Пг.: Гос. тип., 1885 - 1916. Т. 13. Ст. 410 - 421.

В период СССР режим банковской тайны затрагивал исключительно вклады граждан в сберегательных учреждениях и рассматривался в качестве льготы. Так, в ст. 395 Гражданского кодекса РСФСР <3> было закреплено, что государство гарантирует тайну вкладов, их сохранность и выдачу по первому требованию вкладчика. Дополнительно нормы о банковской тайне были отражены в Уставе государственных трудовых сберегательных касс.

--------------------------------

<3> См.: Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11 июня 1964 г.) (ред. от 24.12.1992) // Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407; Российская газета. 1993. N 16.

Что касается современного периода развития России, нужно отметить, что сложности законодательной регламентации банковской тайны во многом обусловлены комплексностью данного правового института, как и в целом - банковского законодательства, включающего в себя нормы финансового, гражданского, административного, уголовного права и других отраслей. Рассмотрим указанные правовые положения более подробно.

Первоначально правовые положения о банковской тайне были закреплены в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности в РСФСР". Затем указанный нормативный правовой акт претерпел изменения и стал именоваться как Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" <4> (далее - Закон о банках). Указанный нормативный правовой акт является важным источником финансового и банковского права в сфере регулирования банковской системы России и деятельности кредитных организаций.

--------------------------------

<4> См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (ред. от 27.12.2019) // Ведомости СНД РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357; Российская газета. 2018. 29 декабря; СЗ РФ. 2019. N 52 (часть I). Ст. 7825.

В статье 26 Закона о банках нашли отражение: содержание банковской тайны; круг субъектов, на которых возложены обязанности по сохранению банковской тайны; а также те случаи, когда допускается передача сведений об операциях, счетах физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц руководителям (должностным лицам) органов власти и иным перечисленным в статье субъектам. Существенной недоработкой законодателя является отсутствие в тексте Закона непосредственно понятия банковской тайны. Подобное упущение порождает определенные сложности в правоприменительной практике.

В научной среде представлены различные трактовки термина "банковская тайна", образующие единый подход к пониманию того, какие именно сведения составляют предмет банковской тайны.

В частности, Н.В. Лисицыной в диссертационном исследовании, посвященном банковской тайне как объекту правового регулирования, предложено понятие банковской тайны как "вида охраняемой законом тайны, состоящего из получаемых в процессе банковской деятельности сведений о клиентах и (или) корреспондентах кредитной организации, об их банковских счетах, банковских вкладах, операциях и других банковских сделках, а также иных сведений, устанавливаемых кредитной организацией" <5>.

--------------------------------

<5> Лисицына Н.В. Банковская тайна как объект правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 9.

По мнению К.А. Маркеловой, "банковская тайна представляет собой любые сведения о клиентах и корреспондентах кредитной организации, Банка России, полученные ими в процессе осуществления банковской деятельности и охраняемые ими в силу закона, а также иные сведения, устанавливаемые кредитной организацией на основании законов как в интересах своих клиентов, так и в своих собственных интересах" <6>.

--------------------------------

<6> Маркелова К.А. Банковская тайна: правовые аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 8.

Т.А. Андронова в своем диссертационном исследовании дает еще более лаконичную трактовку термину "банковская тайна", рассматривая его как "сведения о клиенте кредитной организации, его банковских операциях и сделках" <7>.

--------------------------------

<7> Андронова Т.А. Банковская тайна: проблемы правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7.

Нельзя также не отметить, что ст. 26 Закона о банках, закрепляя обязанность кредитной организации сохранить банковскую тайну, является важной гарантией конституционных прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, предусмотренных ч. 1 ст. 23 Конституции РФ <8>, а также ч. 1 ст. 24, запрещающей сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Согласно позиции Конституционного Суда РФ сведения о вкладах и счетах граждан в банках являются информацией персонального характера, в связи с чем законодательно установлен специальный правовой режим банковской тайны <9>. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П <10> указывается, что каждый имеет право "на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах и банковских вкладах и иных сведений, виды и объем которых устанавливаются законом". Обязанность государства состоит в том, чтобы обеспечить реализацию данного права. Вместе с тем обязанность банков и иных кредитных организаций состоит в том, чтобы банковскую тайну сохранить.

--------------------------------

<8> См.: Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 N 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.

<9> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 января 2005 г. N 10-О "По жалобе открытого акционерного общества "Универсальный коммерческий банк "Эра" на нарушение конституционных прав и свобод частями второй и четвертой статьи 182 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 3.

<10> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О судебных приставах" в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 4.

Обратимся теперь к Гражданскому кодексу РФ (далее - ГК РФ) <11>, включающему ст. 857, именуемую "Банковская тайна". На основании данной нормы банк обязан гарантировать тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть представлены только самим клиентам или их представителям, а также быть представлены в бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, предусмотренных Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях". Кроме того, ст. 857 содержит отсылку к вышеуказанному Закону о банках, который устанавливает случаи и порядок предоставления таких сведений государственным органам (их должностным лицам), а также иным лицам. В случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков.

--------------------------------

<11> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (ред. от 18.03.2019) // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; 2019. N 12. Ст. 1224.

Таким образом, нормы ст. 26 Закона о банках и ст. 857 ГК РФ по-разному рассматривают содержание банковской тайны. В частности, по Закону о банках объем банковской тайны несколько шире: во-первых, последняя затрагивает сведения не только о клиентах кредитных организаций, но и об их корреспондентах; во-вторых, режим банковской тайны может распространяться на иные сведения, устанавливаемые кредитной организацией, при условии непротиворечия Федеральному закону "О банках и банковской деятельности". Представляется необоснованным в данном случае применение условия о сохранении банковской тайны только в отношении клиентов банка без указания на те случаи, когда лицо фактически представляет кредитной организации персональную информацию, но по каким бы то ни было причинам не становится клиентом банка. Например, представим, что при обращении лица в банк за получением кредита последний отказывает в его предоставлении. В итоге весь объем персональных сведений, полученных банком от клиента, согласно буквальному толкованию ст. 26 Закона о банках и ст. 857, не будет относиться к банковской тайне.

На приведенном примере необходимо указать на существенные недоработки нормативно-правовой базы, затрагивающей регулирование банковской тайны. Это представляет определенную сложность в банковской деятельности, а также в работе государственных органов, сопряженной с использованием данных сведений. По сути, правоприменительные инстанции должны самостоятельно решить, на какие нормы следует ссылаться в каждом конкретном случае, в том числе при пробельности правовой регламентации.

Думается, что сложность правового регулирования данных общественных отношений обусловлена в том числе тем обстоятельством, что, предоставляя банковской тайне статус сведений, охраняемых законодательством, необходимо сохранить баланс между интересами физического и юридического лица, с одной стороны, и государства в лице уполномоченных им органов власти и должностных лиц - с другой. Например, в интересах налогообложения налоговые органы, осуществляя контрольно-надзорные полномочия, на законных основаниях получают доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну. Обязанность банков предоставлять налоговым органам требующуюся информацию закреплена в п. 7 ст. 45 и ст. 86 Налогового кодекса РФ <12>, как и порядок доступа налоговых органов к банковской тайне.

--------------------------------

<12> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (ред. от 26.03.2020) // Российская газета. 1998. 6 августа; 2020. N 67.

Т.А. Ефимова предлагает предоставляемую банками налоговым органам информацию классифицировать на а) сведения, предоставляемые без направления каких-либо специальных запросов; б) сведения, которые предоставляются на основании мотивированного запроса налогового органа <13>. К первой группе, например, следует относить требование налогового органа о предоставлении банком документа, подтверждающего списание сумм налогов, сборов, страховых взносов со счетов налогоплательщиков (п. 7 ст. 45 НК РФ). Также следует отнести к этой группе сведений те, которые банк обязан представить в связи с направлением в банк решения о приостановлении операций по счетам. Так, в течение трех дней после дня получения решения банк должен сообщить в налоговый орган в электронной форме об остатках денежных средств (драгоценных металлов) налогоплательщика-организации на счетах в банке, операции по которым приостановлены, а также об остатках электронных денежных средств, перевод которых приостановлен (п. 5 ст. 76 НК РФ). Другая группа сведений предоставляется банками налоговым органам в специальном порядке. К примеру, налоговые органы могут запросить справки о наличии счетов и (или) об остатках денежных средств на счетах, выписки по операциям на счетах индивидуальных предпринимателей и организаций только при условии осуществления мероприятий налогового контроля, например: в случаях проведения налоговых проверок данных лиц либо истребования у них документов (информации) в соответствии со ст. 93.1 НК РФ, а также в случаях вынесения решения о взыскании налога, принятия решений о приостановлении операций по счетам организации, индивидуального предпринимателя и др.

--------------------------------

<13> Ефимова Т.А. Институт банковской тайны в налоговых отношениях // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2011. N 3. С. 127 - 136.

Таким образом, банки при выполнении указанных обязанностей по раскрытию сведений, составляющих банковскую тайну, в целях осуществления налогового контроля не обладают какими-либо властными полномочиями в отношении своих клиентов-налогоплательщиков. В том числе ненадлежащее исполнение законных требований налоговых органов грозит банкам применением мер ответственности, например по ст. 135.1 НК РФ.

Нельзя не отметить, что существенной проблемой на сегодняшний день является незаконное раскрытие персональных данных клиентов российских банков и сведений об их банковских счетах, остатках денежных средств на данных счетах. Например, в октябре прошлого года в СМИ появилась информация о том, что на черном рынке можно приобрести персональные данные клиентов ПАО Сбербанк. По информации издания "Коммерсант", указанная база в том числе содержала сведения о банковских счетах клиентов, суммах остатка по ним, записи последних разговоров звонков клиентов в колл-центр банка. Официально банком была признана утечка данных пяти тысяч клиентов <14>. Позднее в ноябре 2019 г. в специализированном форуме попытались продать данные владельцев кредитных карт АО "АЛЬФА-БАНК". В банке подтвердили утечку данных 15 клиентов банка. Всего Банк России выявил за первую половину 2019 г. в сети Интернет около 1,5 тыс. объявлений о продаже баз данных клиентов кредитно-финансовых организаций. Преимущественно банки отмечали, что утечка данных не подвергает опасности средства на счетах клиентов, так как не содержит никаких данных, необходимых для доступа к счетам. Тем не менее не секрет, что данная информация активно используется мошенниками для социальной инженерии. Именно этот тип мошенничества стал самым популярным в 2018 г. <15>.

--------------------------------

<14> См.: Из банков постоянно утекают данные клиентов. Стоит ли паниковать и можно ли защититься от мошенников? Объясняют эксперты по защите от утечек информации. URL: https://meduza.io/feature/2019/10/24/iz-bankov-postoyanno-utekayut-dannye-klientov-stoit-li-panikovat-i-mozhno-li-zaschititsya-ot-moshennikov (дата обращения: 10.03.2020).

<15> См.: Данные клиентов Альфа-банка утекли в Сеть. URL: https://www.rbc.ru/finances/05/11/2019/5dbc07929a7947c6597cf70f (дата обращения: 10.03.2020).

Несмотря на закрепление в законодательстве норм об ответственности за разглашение банковской тайны, многие субъекты, ответственные за сохранение конфиденциальных сведений, избегают фактического применения каких-либо санкций. Е.Б. Казакова и Е.П. Воронюк отмечают, что для привлечения лица к ответственности необходимо представить доказательства разглашения банковской тайны. Речь идет, например, о письменных или электронных документах, подтверждающих, что банковская тайна физического лица была разглашена ненадлежащему субъекту <16>. Кроме того, Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" не установлена обязанность именно сотрудников банка обеспечивать сохранность тайны об операциях, счетах и вкладах клиентов. Закон не содержит каких-либо ограничений в доступе к сведениям клиентов для различных работников банка. Кредитные организации обязаны самостоятельно принять комплекс мер, гарантирующих неразглашение банковской тайны между сотрудниками.

--------------------------------

<16> Казакова Е.Б., Воронюк Е.П. Банковская тайна // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2014. N 8. С. 124 - 126.

На сегодняшний день установлено три вида ответственности за разглашение банковской тайны: гражданская, административная и уголовная.

Так, согласно ст. 183 Уголовного кодекса РФ <17> к уголовной ответственности лицо может быть привлечено за следующие противоправные действия:

1) собирание сведений, составляющих банковскую тайну, путем похищения документов, подкупа или угроз или иным незаконным способом;

2) незаконные разглашение или использование сведений, составляющих банковскую тайну, без согласия ее владельца лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе.

--------------------------------

<17> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (ред. от 18.03.2020) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 2020. N 8. Ст. 916.

Административная ответственность может быть применена согласно ст. 13.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях <18> в отношении граждан и должностных лиц, допустивших разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), получивших доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей. Подобные административные правонарушения грозят наложением административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей, на должностных лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч рублей. Данный размер административных штрафов представляется крайне низким и не соответствующим масштабу возможных последствий нарушения банковской тайны в отношении клиентов кредитных организаций.

--------------------------------

<18> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 18.03.2020) // Российская газета. 2001. N 256; 2020. N 60.

Что касается гражданско-правовой ответственности, то согласно п. 3 ст. 857 ГК РФ в случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков. Е.Б. Казакова и Е.П. Воронюк отмечают, что для привлечения банка к подобной ответственности клиенту следует доказать факт разглашения банковской тайны, а также наличие и размер своих убытков - реального ущерба или упущенной выгоды <19>. В этом случае банку вменяется ответственность за вред, причиненный клиенту действиями сотрудника кредитной организации при исполнении служебных обязанностей, даже если действия работника вызваны корыстными побуждениями. Соответствующее обоснование содержится в материалах судебной практики, указывающих на то, что руководство банка должно быть осмотрительно, подбирая сотрудников, которым доверена банковская тайна, а также персональные данные клиентов банка <20>.

--------------------------------

<19> Казакова Е.Б., Воронюк Е.П. Указ. соч. С. 124 - 126.

<20> См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 22 сентября 2017 г. по делу N 33-36204/2017 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был (дата обращения: 10.03.2020).

Таким образом, резюмируя все вышесказанное, необходимо указать на такие проблемы правовой регламентации института банковской тайны в России, как разбросанность норм о банковской тайне по различным законодательным актам и частичное несоответствие данных правовых предписаний. Указанные обстоятельства вызывают определенные сложности в правоприменительной деятельности. В том числе думается, что в целях сокращения количества случаев незаконного раскрытия персональных данных клиентов российских банков, сведений об их банковских счетах и остатках денежных средств на данных счетах необходимо усилить меры административной ответственности в отношении лиц, допустивших подобное разглашение. Предполагается, что результативным (помимо уголовной ответственности) будет являться существенное повышение размера административного штрафа по ст. 13.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который на сегодняшний день в силу своей незначительности не соответствует возможным негативным последствиям для клиентов банков.

Литература

1. Андронова Т.А. Банковская тайна: проблемы правового регулирования: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / Т.А. Андронова. Москва, 2008. 22 с.

2. Ефимова Т.А. Институт банковской тайны в налоговых отношениях / Т.А. Ефимова // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2011. N 3. С. 127 - 136.

3. Казакова Е.Б. Банковская тайна / Е.Б. Казакова, Е.П. Воронюк // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2014. N 8. С. 124 - 126.

4. Каратаев М.В. Эволюция института банковской тайны и его роль в механизмах отмывания денег / М.В. Каратаев // Угрозы и безопасность. 2013. N 16 (205). С. 25 - 34.

5. Лисицына Н.В. Банковская тайна как объект правового регулирования: автореферат диссертации ... доктора юридических наук / Н.В. Лисицына. Москва, 2003. 25 с.

6. Маркелова К.А. Банковская тайна: правовые аспекты: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / К.А. Маркелова. Москва, 2000. 25 с.

Подписано в печать

30.04.2020