Название документа. Информация о публикации. Примечание к документу. Текст документа

Название документа

Статья: Правовые аспекты выполнения нормативов утилизации отходов субъектами предпринимательской деятельности

(Белых В.С., Гаевская Е.Ю.)

("Бизнес, Менеджмент и Право", 2018, N 2)

Дата

03.09.2018

Информация о публикации

Белых В.С., Гаевская Е.Ю. Правовые аспекты выполнения нормативов утилизации отходов субъектами предпринимательской деятельности // Бизнес, Менеджмент и Право. 2018. N 2. С. 63 - 68.

Примечание к документу

Текст документа

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЫПОЛНЕНИЯ НОРМАТИВОВ УТИЛИЗАЦИИ

ОТХОДОВ СУБЪЕКТАМИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В.С. БЕЛЫХ, Е.Ю. ГАЕВСКАЯ

Белых В.С., д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой предпринимательского права УрГЮУ.

Гаевская Е.Ю., канд. юрид. наук, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮУ.

Научная статья посвящена спорным моментам выполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров. Авторами статьи осуществляется анализ и дается научное толкование правовых норм действующего экологического законодательства, закрепляющих обязанность исполнения "расширенной" ответственности субъектов предпринимательской деятельности (производителей и импортеров товаров). Рассматриваются разъяснительные положения Минприроды России и Росприроднадзора по вопросам правового регулирования утилизации отходов от использования товаров.

Ключевые слова: утилизация отходов, обработка отходов, обезвреживание отходов, нормативы утилизации отходов, отходы от использования товаров, товары, подлежащие утилизации.

Legal aspects of waste disposal by the subjects of entrepreneurial activity

V.S. Belykh, E.Yu. Gaevskaya

The article is devoted to controversial issues of observing the requirements for post-consumer waste. The authors carry out the analysis and give the academic interpretation of legal norms contained in the current legislation which lay down the responsibility to perform "extended" obligation of the subjects of entrepreneurial activity (producers and importers of goods). The article examines the clarifying statements of the Russian Ministry of Natural Resources and Rospotrebnadzor on the issues of legal regulation concerning post-consumer waste.

Key words: waste disposal, waste processing, waste neutralization, standards for waste disposal, post-consumer waste, goods subject for disposal.

При осуществлении хозяйственной деятельности и исполнении обязанности по утилизации отходов субъекты предпринимательской деятельности на практике сталкиваются с рядом вопросов, прямых ответов на которые ни в действующем законодательстве, ни в разъяснительных положениях исполнительных органов государственной власти нет. В данной статье мы попытаемся разобраться в спорных аспектах выполнения хозяйствующими субъектами нормативов утилизации отходов, за невыполнение которых предусмотрена расширенная ответственность производителей и импортеров товаров.

Одним из проблемных аспектов, требующих научного осмысления, является вопрос о возникновении ответственности за утилизацию отходов у производителей продукции, реализуемой иному хозяйствующему субъекту в целях дальнейшего использования данной продукции в качестве комплектующих для производства иного товара.

Необходимо отметить, что ответственность за выполнение нормативов утилизации лежит на производителях и импортерах товаров, включенных в Перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств <1>.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 N 2970-р (в ред. от 16.06.2018) "Об утверждении перечня товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств" // Собрание законодательства РФ. 2018. N 3. Ст. 566.

По вопросам выполнения нормативов утилизации отходов государственными органами исполнительной власти принимаются разъяснительные положения, правда, носящие ненормативный характер, но дающие официальное толкование законодательных положений. Однако их многообразие не позволяет прийти к единому мнению в анализе эколого-правовых норм, регулирующих обязанность субъектов предпринимательской деятельности по утилизации отходов.

Так, в соответствии с письмом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 09.01.2018 N АС-10-02-36/156 "О направлении разъяснений" <2> в целях урегулирования вопросов, возникающих при квалификации состава административного правонарушения за неисполнение производителями и импортерами товаров требований по утилизации отходов, предусмотренных ст. ст. 24.2, 24.4, 24.5 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" <3>, разъясняется следующее.

--------------------------------

<2> URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=F86457001FC4A3AFA31400832B18A505&BASENODE=1&ts=922270434003327823190874257&base=LAW&n=290404&rnd=4D6F07C06D5F72F6F8AE215CAEA1C9BF#05855796717516923 (дата обращения: 03.08.2018).

<3> Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (в ред. от 29.07.2018) "Об отходах производства и потребления" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.

Согласно п. 1 ст. 51 ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <4> отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

--------------------------------

<4> Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (в ред. от 31.12.2017) "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Пунктом 1 ст. 24.2 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлено, что производители, импортеры товаров обязаны обеспечивать утилизацию отходов от использования этих товаров в соответствии с нормативами утилизации, установленными Правительством Российской Федерации <5>.

--------------------------------

<5> Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 N 2971-р (в ред. от 16.06.2018) "Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров на 2018 - 2020 годы" // Собрание законодательства РФ. 2018. N 2. Ст. 502.

Согласно п. 12 ст. 24.2 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" нормативы утилизации устанавливаются в процентах от общего количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, выраженного в единицах массы или единицах товаров.

В соответствии с письмом Росприроднадзора от 09.01.2018 N АС-10-02-36/156 "О направлении разъяснений" исполнение норматива утилизации отходов от использования товаров с целью предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду подтверждается предоставлением декларации о количестве выпущенных в обращение на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год товаров, в том числе упаковки, подлежащих утилизации.

Соответственно, цель дальнейшего использования выпущенных в обращение на территории РФ товаров (для личного либо производственного потребления) никак не влияет на имеющуюся у производителя обязанность исполнения нормативов утилизации отходов от использования данных товаров, поскольку норматив утилизации отходов устанавливается в процентном соотношении от общего количества выпущенного в обращение товара.

Нередко у субъектов предпринимательской деятельности возникает желание переложить обязанность по утилизации отходов от использования товаров на иного производителя, например, в случае производства кабельно-проводниковой продукции, передаваемой для производства сложных товаров (стиральных машин). Однако сама кабельно-проводниковая продукция, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 28.12.2017 2970-р "Об утверждении перечня товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств", включена в группу 40 "Провода и кабели электронные и электрические прочие", соответственно, признается законодателем товаром, подлежащим утилизации после утраты им потребительских свойств, что, в свою очередь, не исключает ответственности завода-изготовителя кабельно-проводниковой продукции выполнять нормативы по утилизации указанных отходов.

Актуальным для субъектов предпринимательской деятельности является и вопрос о возможности зачета отходов, образованных в производственном процессе, в счет частичного выполнения норматива утилизации.

В соответствии с Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 N 242 "Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов" <6> отходы потребления производственные и непроизводственные, материалы, изделия, утратившие потребительские свойства, не вошедшие в блоки 1 - 3, 6 - 9, относятся указанным нормативно-правовым актом к 4-му блоку (код 4 00 000 00 00 0).

--------------------------------

<6> Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов: Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 N 242 (в ред. от 28.11.2017) // http://www.pravo.gov.ru, 13.06.2017.

Согласно п. 9 ст. 24.2 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" обязанность производителя, импортера товаров по их утилизации считается исполненной со дня представления отчетности о выполнении нормативов утилизации либо со дня уплаты экологического сбора.

Статья 1 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" закрепляет понятия: "отходы производства и потребления" и "отходы от использования товаров".

Отходы производства и потребления - это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Под отходами от использования товаров ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ понимает отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств <7>. Необходимо обратить внимание на то, что законодатель расширил анализируемое определение путем замены термина "готовые товары" на термин "товары", уточнив, таким образом, обязанность и производителей комплектующих изделий на выполнение нормативов по их утилизации.

--------------------------------

<7> Определение в редакции от 31 декабря 2017 года.

Нормативы утилизации предусмотрены законодателем именно для отходов от использования товаров (распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 N 2971-р).

Как указано в письме Росприроднадзора от 09.01.2018 N АС-10-02-36/156 "О направлении разъяснений", исполнение норматива утилизации отходов от использования товаров подтверждается предоставлением декларации о количестве выпущенных в обращение на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год товаров, отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, форм расчета суммы экологического сбора за отчетный год, что установлено положениями ст. ст. 24.2, 24.5 Закона N 89-ФЗ, Положением N 1417, Правилами N 1342.

Нормативы утилизации отходов, установленные распоряжением Правительства РФ от 28.12.2017 N 2971-р "Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров на 2018 - 2020 годы", определяются для отходов от использования товаров и не распространяются на отходы, возникшие в результате производственной деятельности хозяйствующего субъекта (производства продукции).

Также распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 N 2970-р "Об утверждении перечня товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств", закрепляет сорок шесть групп товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств.

Аналогичные выводы отражены и в письме Росприроднадзора от 28.03.2017 N ВС-10-02-36/6393 "Об исполнении нормативов утилизации путем термической обработки отходов" <8>.

--------------------------------

<8> URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=03B1B3DDDF79EC1C5953CE687A8302D3&BASENODE=1&ts=108107364007016469888079886&base=LAW&n=214666&rnd=4D6F07C06D5F72F6F8AE215CAEA1C9BF#04431358512725334 (дата обращения: 01.08.2018).

Аналогичные положения содержатся и в Постановлении Правительства РФ от 08.12.2015 N 1342, которым утверждены Правила представления производителями и импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования таких товаров, предметом правового регулирования которого выступают товары, утратившие потребительские свойства.

Соответственно, в случае отнесения произведенных товаров к отходам, возникающим от использования товаров, требуется их зачисление в нормативы утилизации. В случае если отходы возникают в результате производственной деятельности хозяйствующего субъекта, они не относятся к отходам, возникшим от использования товаров, и их зачисление в нормативы утилизации законодателем не предусматривается.

Нельзя не остановиться и на самом понятии "утилизация", поскольку субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие предварительную обработку отходов с I по V класс опасности, часто задаются вопросом о возможности отнесения их деятельности к утилизации отходов и, соответственно, возможности включения данных отходов в норматив утилизации.

В целях разъяснения данного аспекта необходимо обратиться к письму Росприроднадзора от 28.03.2017 N ВС-10-02-36/6393 "Об исполнении нормативов утилизации путем термической обработки отходов", закрепившего:

"В силу положений п. 4 ст. 24.2 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" обеспечение выполнения нормативов утилизации осуществляется непосредственно самими производителем, импортером товаров путем организации собственных объектов инфраструктуры по сбору, обработке, утилизации отходов от использования таких товаров или путем заключения договоров с оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональным оператором, с индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов".

При этом в соответствии со ст. 1 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

Более конкретизированные понятия "рециклинг", "регенерация", "рекуперация" приведены в ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" <9>.

--------------------------------

<9> М.: ИПК "Издательство стандартов", 2002.

Так, согласно п. 5.34 ГОСТ 30772-2001 под рециклингом понимается процесс возвращения отходов, сбросов и выбросов в процессы техногенеза. Примечанием к п. 5.34 ГОСТ 30772-2001 установлено, что рециклизация отходов возможна путем повторного использования отходов по тому же назначению, то есть путем возврата отходов после соответствующей обработки в производственный цикл.

Пунктом 5.35 ГОСТ 30772-2001 установлено определение рекуперации отходов, под которым понимается деятельность по технологической обработке отходов, включающая извлечение и восстановление ценных компонентов отходов, с возвращением их для повторного использования.

В соответствии с п. 5.36 ГОСТ 30772-2001 регенерация отходов - это действие, приводящее к восстановлению отходов до уровня вторичного сырья или материала для вторичного использования по прямому или иному назначению, в соответствии с действующей документацией и существующими потребностями.

Соответственно, если хозяйствующий субъект после предварительной обработки отходов часть возвращает в собственное производство, это, несомненно, признается утилизацией отходов.

В целях анализа термина "переработка отходов" следует также обратиться к ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенному Постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 N 607-ст.

Согласно п. 5.33 ГОСТ 307722001 переработкой отходов признается деятельность, связанная с выполнением технологических процессов по обращению с отходами для обеспечения повторного использования в народном хозяйстве полученных сырья, энергии, изделий и материалов. Целью реализации технологических операций с отходами является превращение отходов во вторичное сырье, энергию, продукцию с потребительскими свойствами. Исходя из изложенного очевидно, что первичная переработка отходов имеет своей конечной целью утилизацию отходов.

На законодательном уровне понятие "обработка отходов" закреплено в ст. 1 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и в Приказе Росстата от 10.08.2017 N 529 "Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления" под обработкой отходов понимается предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку.

Согласно п. 5.32 ГОСТ 30772-2001 под обработкой отходов понимается деятельность, связанная с выполнением каких-либо технологических операций, которые могут привести к изменению физического, химического или биологического состояния отходов для обеспечения последующих работ по обращению с отходами, то есть для последующей утилизации отходов.

Таким образом, предварительная обработка отходов (например, снятие многослойной изоляции, резка, дробление, пакетирование), согласно п. 5.33 ГОСТ 30772-2001, имеет своей конечной целью утилизацию отходов, однако к утилизации отходов не относится.

Что касается возврата предварительно обработанных отходов в собственное производство, то в соответствии со ст. 1 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" данная деятельность хозяйствующего субъекта признается утилизацией.

Еще одним небесспорным аспектом, требующим разъяснения, является вопрос о возможности включения деревянной тары, продаваемой в качестве топлива населению, в выполнение нормативов утилизации.

Так, согласно ст. 1 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

В письме Росприроднадзора от 28 марта 2017 г. N ВС-10-02-36/6393 "Об исполнении нормативов утилизации путем термической обработки отходов" Росприроднадзор указывает на что, что следует четко разграничивать такие понятия, как "утилизация отходов" и "обезвреживание отходов", что они, в свою очередь, не являются тождественными понятиями.

Исходя из смысла понятий "обезвреживание отходов", установленного ст. 1 Закона N 89-ФЗ, а также понятий "обезвреживание", "сжигание отходов", установленных ГОСТ 30772-2001, целью обезвреживания является снижение негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду, уменьшение массы отходов, а никак не повторное использование.

Кроме того, смысл исполнения расширенной ответственности производителей/импортеров товаров путем обеспечения утилизации направлен на вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Таким образом, исполнение импортерами/производителями товаров нормативов утилизации отходов путем их обезвреживания, сжигания и обеззараживания, термической обработки является недопустимым.

Согласно Информации Минприроды РФ "Об актуальных вопросах исполнения "расширенной" ответственности производителей, импортеров товаров" <10>: обезвреживание отходов от использования товаров, т.е. уменьшение массы отходов, изменение состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия данных отходов на здоровье человека и окружающую среду не обеспечивает выполнение нормативов утилизации.

--------------------------------

<10> URL: http://www.mnr.gov.ru/.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ отмечает, что в случае если сжигание отходов приводит к выделению энергии на квалифицированных генерирующих объектах, то такой способ обращения идентифицируется как утилизация отходов.

Соответственно, утилизацией отходов признается деятельность хозяйствующих субъектов по сжиганию отходов, если это приводит к выделению энергии на специальных объектах. Также, если в процессе сжигания отходов происходит производство вторичного сырья (древесного угля, удобрений, топливных брикетов и т.п.), данная деятельность аналогично признается утилизацией отходов, поскольку имеет своей целью их повторное применение.

Кроме того, в письме Росприроднадзора от 30.12.2016 N АА-10-02-31/26672 "О рассмотрении обращения" закрепляется: Росприроднадзор полагает, что выполнение нормативов утилизации отходов от использования товаров подтверждается актами утилизации таких отходов и иными документами, свидетельствующими об осуществлении утилизации отходов, в соответствии с условиями заключенных договоров и действующего законодательства.

В соответствии с п. 9.1 ст. 24.2 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" выполнение нормативов утилизации подтверждается:

1) актами утилизации отходов от использования товаров;

2) договорами, предусмотренными п. 4 и 5 ст. 24.2 ФЗ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" - в случае если выполнение нормативов утилизации обеспечивается путем заключения договоров с оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров (за исключением твердых коммунальных отходов), или в случае создания ассоциации.

Следовательно, законодателем установлен специальный субъект, с которым может быть заключен договор: юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, осуществляющий утилизацию отходов от использования товаров.

Граждане, приобретающие деревянную тару по договору купли-продажи, не имеют права на утилизацию отходов, так как выступают ненадлежащими субъектами утилизации. Кроме того, использование населением деревянной тары в качестве топлива (дров) не признается утилизацией и не обеспечивает выполнения нормативов утилизации.

Рассмотренный в научной статье материал позволил сформулировать ряд выводов:

1. Цель дальнейшего использования выпущенных в обращение на территории РФ товаров (для личного либо производственного потребления) никак не влияет на имеющуюся у производителя обязанность исполнения нормативов утилизации отходов от использования данных товаров, поскольку норматив утилизации отходов устанавливается в процентном соотношении от общего количества выпущенного в обращение товара.

2. В случае отнесения произведенных товаров к отходам, возникающим от использования товаров, требуется их зачисление в нормативы утилизации. В случае если отходы возникают в результате производственной деятельности хозяйствующего субъекта, они не относятся к отходам, возникшим от использования товаров, и их зачисление в нормативы утилизации законодателем не предусматривается.

3. Предварительная обработка отходов имеет своей конечной целью утилизацию отходов, однако к утилизации отходов не относится.

4. Деятельность хозяйствующих субъектов по возврату предварительно обработанных отходов в собственное производство признается утилизацией отходов.

5. Законодателем установлен специальный субъект, осуществляющий утилизацию отходов от использования товаров: юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель. Использование населением деревянной тары в качестве топлива (дров) утилизацией не признается и не обеспечивает выполнения нормативов утилизации.