Название документа. Информация о публикации. Примечание к документу. Текст документа

Название документа

Статья: Правовой режим зон экологического бедствия и зон чрезвычайной ситуации

(Болтанова Е.С.)

("Экологическое право", 2017, N 1)

Дата

13.02.2017

Информация о публикации

Болтанова Е.С. Правовой режим зон экологического бедствия и зон чрезвычайной ситуации // Экологическое право. 2017. N 1. С. 33 - 39.

Примечание к документу

Текст документа

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗОН ЭКОЛОГИЧЕСКОГО БЕДСТВИЯ

И ЗОН ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ

Е.С. БОЛТАНОВА

Болтанова Елена Сергеевна, доцент Национального исследовательского Томского государственного университета, профессор Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук.

Освещается развитие законодательства о зонах экологического бедствия и зонах чрезвычайной ситуации, отмечается недостаток современного правового регулирования общественных отношений по установлению зон и обеспечению их особого функционирования. Отмечается возможность формирования законодательства о зонах экологического бедствия только на федеральном уровне. Называются существующие в законодательстве нормы, определяющие правовой режим зон экологического бедствия. Показывается, что правовой режим зон чрезвычайных ситуаций отличается большей степенью детализации и определенности. В заключение статьи называются группы положений, которые должны формировать правовой режим рассматриваемых зон.

Ключевые слова: экологически неблагополучные территории, зона экологического бедствия, зона чрезвычайной ситуации, эколого-правовой режим.

Legal Regime of Zones of Ecological Disaster and Emergency Areas

E.S. Boltanova

Boltanova Elena S., Assistant Professor of the National Research Tomsk State University, Professor of the Russian State University of Justice, Doctor of Law.

Covers the development of the law on zones of environmental disaster and emergency situation, there is a lack of modern legal regulation of social relations for the establishment of areas and ensuring their special functioning. There is a possibility of formation of the legislation on environmental disaster areas at the Federal level. Referred to as existing in the legislation of rules governing the legal regime of zones of ecological disaster. It is shown that the legal regime of emergency situations differ a great degree of detail and certainty. In conclusion, the article called the group of provisions that should form the legal regime of the areas.

Key words: ecologically unfavorable territories, zone of ecological disaster, emergency zone, ecological and legal regime.

Появление в законодательстве особых (хотя и весьма "урывочных") норм об экологически неблагополучных территориях вызвано ежегодно ухудшающимся состоянием окружающей среды в результате как интенсивного антропогенного воздействия на природу и хозяйственного освоения природных ресурсов, сопровождаемого их техногенным загрязнением и истощением, так и чрезвычайными ситуациями, приводящими к разрушению естественных экологических систем и иным негативным последствиям. Антропогенную нагрузку испытывают все природные ресурсы. Так, Дагестан является одним из регионов Российской Федерации, где в результате чрезмерной эксплуатации земель наблюдается резкое нарастание темпов ее деградации и процессов опустынивания. В северной части Дагестана около 40% земель подвержены сильному и 8% - очень сильному опустыниванию, 70 тыс. га превращены в открытые пески. Территория Ногайского района отнесена к зонам экологического бедствия <1>. Как показывает практика мониторинга Росгидромета, в настоящее время на большинстве поверхностных водных объектов Российской Федерации нормативы качества воды превышены в несколько раз, а на некоторых водных объектах регистрируются случаи превышения в десятки раз, и состояние таких водных объектов соответствует кризисной и катастрофической степени экологической опасности <2>. Годовой экономический ущерб (прямой и косвенный) от чрезвычайных ситуаций составляет 1,5 - 2% валового внутреннего продукта (от 675 до 900 млрд руб.) <3>.

--------------------------------

<1> См.: Государственный доклад Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году" // Государственное управление ресурсами. 2013. N 1 - 2 (начало); N 3 - 4 (продолжение); N 5 - 6 (окончание).

<2> См.: Рекомендации. Критерии оценки опасности токсического загрязнения поверхностных вод суши при чрезвычайных ситуациях (в случаях загрязнения). Р 52.24.756-2011, утв. Росгидрометом 26.04.2011.

<3> См.: Федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года", утв. Постановлением Правительства РФ от 07.07.2011 N 555.

В соответствии с ранее действовавшим Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <4> (далее - Закон 1991 г.) выделялись две степени экологического неблагополучия территорий. При наличии соответствующих признаков и соблюдении установленного порядка возможно было объявление определенной территории зоной чрезвычайной экологической ситуации (ст. 58) - при надвигающейся угрозе или зоной экологического бедствия (ст. 59) - уже при свершившемся бедствии. При этом в обоих случаях имелись в виду лишь такие территории, где воздействие антропогенных факторов имеет длительный, хронический характер.

--------------------------------

<4> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.

В период действия названного Закона по поручению Правительства России Министерство природных ресурсов Российской Федерации подготовило методику для оценки состояния территорий по выявлению зон экологического бедствия или чрезвычайных экологических ситуаций, возникших в результате антропогенного воздействия <5>. Согласно утвержденной методике (действующей и сегодня), экологическая обстановка может классифицироваться по возрастанию степени экологического неблагополучия следующим образом: относительно удовлетворительная; напряженная; критическая; кризисная (или зона чрезвычайной экологической ситуации); катастрофическая (или зона экологического бедствия). Таким образом, крайним проявлением экологического неблагополучия является экологическое бедствие.

--------------------------------

<5> Методика "Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия", утв. Минприроды РФ 30.11.1992. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс". Далее - Критерии оценки 1992 г. Как указано в самой методике, данный документ следует рассматривать как временный, рекомендуемые критерии требуют апробации.

Законом 1991 г. было установлено, что "участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных", объявляются зонами чрезвычайной экологической ситуации, и "участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны", объявляются зонами экологического бедствия.

В 1990-х годах были приняты, например, такие специальные акты, как Распоряжение Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 30 марта 1992 г. N 2598рп-1 "О социальной поддержке населения Челябинской области, проживающего в зоне экологического бедствия", Распоряжение от 28 июля 1992 г. N 3381рп-1 "Об оказании финансовой поддержки населению Курганской области, проживающему в зоне экологического бедствия", Распоряжение Верховного Совета Российской Федерации от 3 августа 1992 г. N 3405рп-1 "О выделении средств на социальную защиту населения Вилюйского бассейна Республики Саха (Якутия), оказавшегося в зоне экологического бедствия". Постановлением Совета народных депутатов РСФСР от 29 мая 1990 г. "О неотложных мерах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в ряде областей РСФСР" радиоактивно загрязненные в результате чернобыльской катастрофы районы РСФСР были объявлены зоной национального экологического бедствия. В отдельных случаях (например, при аварии на производственном объединении "Маяк") территории не были признаны зонами экологического бедствия, но приобрели особый статус, и характер неблагоприятных последствий свидетельствует именно об их катастрофической экологической обстановке. В 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект "О зонах экологического бедствия" (впоследствии снят с рассмотрения), в пояснительной записке к которому было отмечено, что в ряде областей - Иркутской (г. Ангарск, г. Братск), Свердловской (г. Каменск-Уральский), Кемеровской (Кузбасс), Оренбургской (г. Орск), Челябинской (г. Карабаш, г. Магнитогорск) и др. - сложилась критическая экологическая ситуация, и на ближайшие 10 лет могут быть разработаны и утверждены до 10 федеральных целевых программ (на 10 городов) <6>.

--------------------------------

<6> См.: Паспорт проекта Федерального закона N 115008-3 "О зонах экологического бедствия" // СПС "КонсультантПлюс".

По мнению А.Я. Рыженкова, причиной снятия с рассмотрения проекта закона является необходимость финансирования оздоровления соответствующих территорий главным образом за счет средств федерального бюджета. См.: Рыженков А.Я. Правовой режим зон экологического бедствия // Современное право. 2014. N 7. С. 22. Также С.А. Боголюбов отмечает, что не получает развития правовое регулирование чрезвычайных экологических ситуаций и экологических бедствий "ввиду объявленной напряженности федерального бюджета и отсутствия в нем средств для оказания помощи указанным территориям". См.: Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 387.

Несмотря на то что Закон 1991 г. критиковали за отсутствие достаточного правового регулирования правового режима рассматриваемых зон, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <7> (далее - Закон 2002 г.) еще в меньшей степени регулирует соответствующие отношения, и можно согласиться с Н.И. Хлуденевой, что нормы, закрепляющие правовой статус и правовой режим зон экологического бедствия на территории РФ, - "яркий пример пробельности экологического права" <8>. При этом необходимо подчеркнуть, что решение проблем в рассматриваемых зонах может быть обеспечено не только через специальные меры, но и при решении общих экологических проблем. Например, министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации С. Донской отметил, что реализация Федеральной целевой программы "Ликвидация накопленного экологического ущерба" позволит обеспечить нормальные условия проживания 85% людей, которые сейчас живут в зонах экологического бедствия <9>.

--------------------------------

<7> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

<8> Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: Монография. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014.

<9> URL: http://mnr.gov.ru/mnr/minister/statement/detail.php?ID=130951&sphrase_id=620338.

В настоящее время в Федеральном законе отсутствует определение зоны экологического бедствия. В то же время продолжают действовать Критерии оценки 1992 г., которые содержат признаки зоны экологического бедствия, соответствующие содержанию Закона 1991 г. Заложенный еще 15 лет назад законодательный подход в целом находит поддержку и среди ученых <10>.

--------------------------------

<10> См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Отв. ред. О.Л. Дубовик. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2010 (авт. - О.Л. Дубовик); Каспрова Ю.А. Экологически неблагополучные территории: особенности правового режима: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014; Рыженков А.Я. Указ. соч. С. 21 - 22; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Под ред. А.П. Анисимова. М.: Деловой двор, 2010 (авт. - А.П. Анисимов).

Одним из важнейших признаков зоны экологического бедствия является объявление определенной территории соответствующей зоной. В состав зон могут входить различные природные объекты. Так, в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации <11> зонами экологического бедствия, зонами чрезвычайных ситуаций могут объявляться водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды. Наличие четких границ зоны необходимо для проведения любых реабилитационных мероприятий.

--------------------------------

<11> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

В действующем законодательстве отсутствует специальная процедура объявления зоны экологического бедствия. В Законе 1991 г. закреплялся единый порядок установления зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации. В связи с этим возможно распространение на отношения по установлению зон экологического бедствия Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации <12>, в соответствии с которым инициативное лицо подготавливает материалы о состоянии окружающей среды и обращается в Правительство Российской Федерации, которое проводит государственную экологическую экспертизу материалов. Статус соответствующей зоны придается указом Президента России <13>, что соответствует ст. 5 Закона 2002 г., согласно которой объявление и установление правового статуса и режима зон экологических бедствий на территории Российской Федерации - полномочие органа государственной власти Российской Федерации. С учетом значительного (катастрофического) ухудшения состояния окружающей среды в зонах экологического неблагополучия, что требует принятия особых восстановительных мероприятий, такой подход представляется обоснованным. Не случайно в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" <14> материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной ситуации, отнесены к объектам экологической экспертизы федерального значения (пп. 6 ст. 11).

--------------------------------

<12> См.: Приказ Минприроды России от 6 февраля 1995 г. N 45 "Об утверждении "Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации" // СПС "КонсультантПлюс".

<13> Модельным законом "О зонах экологического бедствия" предлагается возложить функции по установлению таких зон на Правительство государства. См.: Модельный закон о зонах экологического бедствия (о статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории). Принят в г. Санкт-Петербурге 3 декабря 2009 г. Постановлением 33-9 на 33-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2010. N 46. С. 83 - 107.

<14> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Изложенное не позволяет согласиться с А.П. Анисимовым, который считает, что изначально возможно формирование законодательства о зонах экологического неблагополучия на региональном уровне <15>. Более того, подтверждение недостаточной обоснованности такого вывода можно обнаружить и в судебной практике. Так, Верховным Судом Российской Федерации было признано недействующим в связи с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и противоречащим федеральному законодательству положение Устава (Основного закона) Самарской области о том, что в ведении Самарской области находятся вопросы о введении особого режима областных зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия <16>.

--------------------------------

<15> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Под ред. А.П. Анисимова. М., 2010.

<16> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 46-Г03-10 // СПС "КонсультантПлюс".

Объявление определенной территории зоной экологического бедствия предполагает распространение на нее особого правового режима, но, к сожалению, в действующем законодательстве можно обнаружить только отдельные положения, формирующие такой режим:

- в зонах экологического бедствия в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, поскольку это - "территории с определенным режимом" <17>, на которых может вводиться "особый - разрешительный учет граждан, отличающийся по своему характеру и содержанию от уведомительной регистрации" <18>;

- в зонах экологического бедствия для иностранных граждан действует разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания, для въезда на соответствующую территорию требуется специальное разрешение;

- командир воздушного судна, обнаруживший зону экологического бедствия, обязан отметить на карте место (зону) бедствия и сообщить об этом соответствующему органу обслуживания воздушного движения (управления полетами);

- установлен дополнительный коэффициент (2) для расчета нормативов платы за выбросы в атмосферный воздух, в поверхностные и подземные водные объекты загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в зонах экологического бедствия;

- за некоторые экологические преступления, совершенные в зоне экологического бедствия (или в зоне чрезвычайной экологической ситуации), в Уголовном кодексе Российской Федерации <19> предусмотрена повышенная ответственность (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов - ст. 247, загрязнение вод - ст. 250, порча земли - ст. 254, незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов - ст. 256, незаконная охота - ст. 258) <20>.

--------------------------------

<17> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N АПЛ13-85 // СПС "КонсультантПлюс".

<18> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713" // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.

<19> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

<20> Данное обстоятельство можно объяснить тем, что Уголовный кодекс был принят в 1996 г. - в период действия Закона 1991 г., на фоне общей озабоченности тревожной экологической обстановкой в России и прилегающих государствах.

Соответственно, вряд ли можно говорить о какой-либо системности в закреплении в России правового режима зон экологического бедствия, даже более того - о его наличии. Можно только с осторожностью предположить формирование (становление) такого правового режима, отмечая, что перечисленные выше положения (их реализация) не позволяют вывести территории из сложившейся неблагоприятной экологической ситуации, не содержат необходимых реабилитационных мероприятий. Приходится признать, что законодатель только обозначил возможность существования глобальных экологических проблем на отдельных территориях, поставил в качестве основных задач улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды, но не предложил их решения. Между тем реформирование и совершенствование законодательного регулирования в сфере охраны окружающей среды, в том числе в сфере установления правового режима зон экологического бедствия, является одной из гарантий конституционного права общества на благоприятную окружающую среду.

Несмотря на недостаточное правовое регулирование, обеспечивающее существование специального правового режима зон экологического неблагополучия, есть надежда на его дальнейшее развитие. Так, 27 сентября 2014 г. в г. Чолпон-Ата (Киргизия) в рамках 6-го заседания Совета в области охраны окружающей среды при Интеграционном комитете ЕврАзЭС Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Государственным агентством охраны окружающей среды и лесного хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики был подписан Меморандум о взаимопонимании и сотрудничестве в области охраны окружающей среды, в котором указано, что стороны в том числе планируют активизировать решение региональных и глобальных проблем по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия <21>.

--------------------------------

<21> URL: http://mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=136549&sphrase_id=622928.

Правовой режим зон чрезвычайных ситуаций является более определенным. Общие организационно-правовые нормы в области защиты физических лиц, находящихся на территории Российской Федерации, всего пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера содержит Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <22>. В данном Законе под зоной чрезвычайной ситуации понимается территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация - это обстановка, возникшая в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей <23>.

--------------------------------

<22> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

<23> Как можно заметить, законодатель отказался от термина "зона чрезвычайной экологической ситуации" в пользу более широкого понятия. Между тем понятие "чрезвычайная экологическая ситуация" содержится в Федеральном законе "О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике". См.: Федеральный закон от 5 июня 2012 г. N 50-ФЗ "О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике" // СЗ РФ. 2012. N 24. Ст. 3067. Зону чрезвычайной экологической ситуации можно рассматривать как разновидность зоны чрезвычайной ситуации, которая характеризуется причинением вреда окружающей среде.

Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации. Границы зон определяются на основании Постановления Правительства Российской Федерации "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <24>, которым выделены чрезвычайные ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера. В основе классификации - количество пострадавших (погибших или получивших ущерб здоровью) либо размер материального ущерба (ущерба окружающей природной среде и материальных потерь), а также территориальный критерий (отсутствует только для чрезвычайной ситуации федерального характера).

--------------------------------

<24> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2640.

В целях обеспечения нормальной эксплуатации земельных и водных ресурсов, объектов капитального строительства, безопасности населения в генеральных планах поселений и городских округов могут устанавливаться зоны негативного воздействия по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям, в которых вводятся особые условия землепользования. Как правило, эти зоны могут быть обусловлены наличием потенциально опасных объектов, на которых используют, производят, перерабатывают, хранят или транспортируют радиоактивные, пожаро-, взрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, создающие реальную угрозу возникновения источника чрезвычайной ситуации. Кроме того, необходимо учитывать возможность развития природных чрезвычайных ситуаций, таких как лесные пожары, затопления, просадки и подвижки грунтов <25>.

--------------------------------

<25> Методические рекомендации утверждены Приказом Минрегиона России от 26.05.2011 N 244 // СПС "КонсультантПлюс".

Немаловажное значение в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций приобретают меры профилактического характера (лицензирование, экологическая, градостроительная и иные экспертизы, нормирование, надзор, непрерывный мониторинг и обмен информацией об обстановке в потенциально опасных зонах), а при их наступлении - принятие мер адекватного реагирования, направленные на подавление или доведение до минимально возможного уровня негативного воздействия определенных (опасных) факторов.

В соответствии с Федеральным законом "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" <26> действия по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне чрезвычайных ситуаций, локализации чрезвычайных ситуаций и подавлению или доведению до минимально возможного уровня воздействия характерных для них опасных факторов являются аварийно-спасательными работами. К таким работам относятся поисково-спасательные, горноспасательные, газоспасательные, противофонтанные работы, а также аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров, работы по ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций, работы по ликвидации последствий радиационных аварий и работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации.

--------------------------------

<26> См.: Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503.

Решения руководителей работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций являются обязательными для всех граждан и организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Как справедливо отмечает Н.Г. Жаворонкова, правовая природа режима чрезвычайных ситуаций как паллиатива режиму чрезвычайного положения характеризуется оперативностью, упрощением порядка принятия необходимых организационных, экономических, экологических и социальных мер, направленных на предотвращение и минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций, включая систему мер по реабилитации экологически неблагополучных территорий <27>. Так, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования орган государственной власти или должностное лицо, установленные в законе, могут принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

а) ограничивать доступ людей и транспортных средств в зону чрезвычайной ситуации;

б) определять порядок разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением государственного материального резерва;

в) определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;

г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;

д) осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие права и свободы человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

--------------------------------

<27> См.: Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.

При отмене режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при устранении обстоятельств, послуживших основанием для установления уровня реагирования, прекращается реализация дополнительных мер, что оформляется соответствующим правовым актом.

Российское законодательство содержит и иные меры, обеспечивающие правовой режим зон чрезвычайных ситуаций. Например, Лесным кодексом России <28> при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ на лесных участках, расположенных в границах зоны чрезвычайной ситуации, допускается по решению компетентного органа государственной власти или органа местного самоуправления осуществление выборочных рубок и сплошных рубок лесных насаждений без предоставления лесных участков, в том числе в целях создания противопожарных разрывов (ст. 53.6).

--------------------------------

<28> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" размещена специальная глава "Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций", и создание таких зон непосредственно связано с охраной природы, во всяком случае, когда речь идет о зонах экологического бедствия, чрезвычайных экологических ситуациях. Наличие территорий с высоким уровнем загрязнения окружающей среды, последствием которого являются ухудшение здоровья населения, деградация и разрушение естественных экосистем, является нарушением конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья. В связи с этим заслуживает внимания существующая среди ученых-экологов точка зрения о том, что массив норм о правовом режиме зон экологического бедствия и зон чрезвычайных экологических ситуаций (зон экологического неблагополучия) можно рассматривать как "формирующийся" институт экологического права <29>. Именно такой подход - рассмотрение норм "через призму" правового института, как представляется, позволяет системно взглянуть на существующие проблемы правового воздействия на соответствующие отношения, провести мониторинг норм, восполнить существующие дефекты (пробелы) и создать "рабочий механизм" правового регулирования.

--------------------------------

<29> См.: Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. С. 382 - 394. Г.В. Выпханова считает, что это "скорее развивающийся" правовой институт. См.: Выпханова Г.В. Теоретические основы развития эколого-правовой науки // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 133. М.М. Бринчук - "формируемый институт права окружающей среды". См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник // СПС "КонсультантПлюс". 2008.

В целом правовой режим зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций должны формировать нормы, которые:

- обеспечивают предупреждение (в том числе снижение риска) возникновения экологических бедствий, чрезвычайных ситуаций и создание соответствующих зон;

- устанавливают порядок придания (снятия) особого статуса зоны и введения связанных с этим ограничений;

- определяют специфику действий и деятельности в границах зон, в том числе в части осуществления контроля и надзора уполномоченными органами;

- направлены на устранение последствий экологических бедствий, чрезвычайных ситуаций (в том числе определяют систему мер по финансированию мероприятий по оздоровлению территорий);

- предусматривают льготные социально-экономические условия проживания на территории зон граждан, а также компенсацию вреда, причиненного их жизни и здоровью.

Закрепление соответствующих мер в законодательстве и их реализация позволят решить экологические, социальные и экономические проблемы на соответствующей территории, обеспечить ее оздоровление, вывод из сложившегося неблагоприятного, опасного состояния.

Литература

1. URL: http://mnr.gov.ru/mnr/minister/statement/detail.php?ID=130951&sphrase_id=620338.

2. URL: http://mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=136549&sphrase_id=622928.

3. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник // СПС "КонсультантПлюс". 2008.

4. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

5. Выпханова Г.В. Теоретические основы развития эколого-правовой науки // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 133.

6. Государственный доклад Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году" // Государственное управление ресурсами. 2013. N 1 - 2.

7. Государственный доклад Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году" // Государственное управление ресурсами. 2013. N 3 - 4.

8. Государственный доклад Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году" // Государственное управление ресурсами. 2013. N 5 - 6.

9. Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.

10. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 457.

11. Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 387.

12. Каспрова Ю.А. Экологически неблагополучные территории: особенности правового режима: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.

13. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Отв. ред. О.Л. Дубовик // СПС "КонсультантПлюс". 2010 (авт. - О.Л. Дубовик).

14. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

15. Методика "Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия", утв. Минприроды РФ 30.11.1992. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

16. Модельный закон о зонах экологического бедствия (о статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории). Принят в г. Санкт-Петербурге 3 декабря 2009 г. Постановлением 33-9 на 33-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2010. N 46. С. 83 - 107.

17. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Под ред. А.П. Анисимова. М.: Деловой двор, 2010 (авт. - А.П. Анисимов).

18. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N АПЛ13-85 // СПС "КонсультантПлюс".

19. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 46-Г03-10 // СПС "КонсультантП