Название документа. Информация о публикации. Примечание к документу. Текст документа

Название документа

Статья: Конституционная норма о земле и других природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в теории и социальной практике

(Васильева М.И.)

("Экологическое право", 2017, N 4)

Дата

22.06.2017

Информация о публикации

Васильева М.И. Конституционная норма о земле и других природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в теории и социальной практике // Экологическое право. 2017. N 4. С. 24 - 28.

Примечание к документу

Текст документа

КОНСТИТУЦИОННАЯ НОРМА О ЗЕМЛЕ И ДРУГИХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСАХ

КАК ОСНОВЕ ЖИЗНИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАРОДОВ, ПРОЖИВАЮЩИХ

НА СООТВЕТСТВУЮЩЕЙ ТЕРРИТОРИИ,

В ТЕОРИИ И СОЦИАЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ <*>

М.И. ВАСИЛЬЕВА

--------------------------------

<*> Статья написана при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Васильева Мария Ивановна, заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Тверского института Московского гуманитарно-экономического университета, доктор юридических наук.

В статье приведены официальные и доктринальные позиции. Дан анализ одного из дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ. Рассматриваемая конституционная норма оказывает непосредственное влияние на общеотраслевой и институциональные уровни организации правового регулирования экологических отношений. Применение конституционного положения об основах жизни и деятельности должно осуществляться в виде законотворческого ориентира при создании правовых норм и в качестве нормы прямого и непосредственного действия в ходе применения судами норм, так или иначе восходящих к части 1 статьи 9 Конституции РФ. Общественность (граждане и их объединения) не наделена правом участия в процедуре выдачи лицензий на недропользование, что может рассматриваться как недостаток законодательства о недрах, не учитывающего, таким образом, конституционное положение о природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, природные ресурсы, основа жизни и деятельности, государство, общественность, референдум.

Constitutional Norm on Land and Other Natural Resources as the Basis of Life and Activity of Peoples Living in This Territory in Theory and Social Practice

M.I. Vasileva

Vasileva Maria I., Head of Department of civil disciplines of the Tver institute of Moscow humanitarian-economic university, Doctor of juridical Sciences.

The article presents the official and doctrinal positions. The analysis of one of the cases considered by the Constitutional Court of the Russian Federation. The constitutional norm has a direct effect on sphere-overall and institutional levels of organization of legal regulation of environmental relations. The application of the constitutional provisions about the basics of life and activities should be done in the form of a legislative guide the creation of legal norms and as norms of direct action in the application by courts of norms, or otherwise ascending to part 1 of Article 9 of the Constitution. The public (citizens and their associations) do not have the right to participate in the procedure for issuing subsoil licenses, which can be considered as a drawback of the legislation on subsoil, not taking into account thus the constitutional position of natural resources as the basis of life and activity of peoples.

Key words: the Constitution of the Russian Federation, natural resources, the basis of life and activity, the state, the public, the referendum.

Конституционное положение о земле и других природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, за период действия Конституции России <1> в достаточной степени интерпретировано Конституционным Судом Российской Федерации (далее - КС РФ) и в теории экологического права.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек. N 237.

КС РФ рассматривает данную норму в качестве цели и источника текущего законодательного регулирования, как источник норм законодательства о рациональном использовании природных ресурсов и охране объектов окружающей среды, о разрешительном характере природопользования и нормировании использования природных ресурсов, источник запрета руководствоваться при осуществлении хозяйственной деятельности только интересами экономического развития в ущерб природе, как отражающую публичные интересы и принцип приоритета публичных интересов экологическую функцию и конституционные экологические обязанности государства, как взаимообусловливающую права на благоприятную окружающую среду и обязанности сохранять природу. Конституционный Суд интерпретировал понятие основ жизни и деятельности народов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения и уточнил понятие народов, проживающих на соответствующей территории, как всего многонационального народа Российской Федерации.

В теории экологического права высказываются мнения и о других содержательных аспектах данной конституционной нормы. Так, по мнению Г.А. Гаджиева, ч. 1 ст. 9 "на уровне конституционного принципа закладывает основы конституционно-правового режима земли и других природных ресурсов" <2>. М.М. Бринчук считает, что "в этой конституционной норме, определяющей один из наиболее существенных элементов конституционного строя России, выражен принцип необходимости учета в законодательстве и праве роли и значения природы в развитии общества, в жизни и деятельности людей, и более того - в ней выражена детерминированность развития общества естественными законами развития природы, подчиненность им" <3>. С.Э. Несмеянова полагает, что данной нормой закрепляются общегосударственный характер охраны окружающей среды, основные положения государственной экологической политики, а также взаимосвязь экологического развития с социально-экономическим, культурным, демографическим и национальным развитием <4>.

--------------------------------

<2> Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., пересм. / Под ред. В.Д. Зорькина. М.: НОРМА; Инфра-М, 2011. С. 92.

<3> Бринчук М.М. Эколого-правовой механизм: понятие и сущность // Экологическое право. 2013. N 3. С. 12 - 19.

<4> См.: Несмеянова С.Э. Конституционно-правовое регулирование экологических отношений в Российской Федерации // Бизнес, менеджмент и право. 2015. N 1. С. 62 - 65.

Из части 1 статьи 9 Конституции РФ следуют также обоснование права граждан на равный и справедливый доступ к природным ресурсам, обязанности государства и его органов по экономически эффективному распределению природных ресурсов, обоснование общественного контроля не только за использованием природных ресурсов, но и за их предоставлением, что не урегулировано в законодательстве.

Все публично-правовые ограничения, включаемые в правовой режим природных объектов, - ограничения субъектного состава права собственности, обороноспособности природных объектов, природопользования, а также публично-правовые ограничения и требования к хозяйственной деятельности, - исходят из существа экологического конституционного отношения основ жизни и деятельности и обусловлены им.

Правомочия государства - собственника природных ресурсов ограничены его обязанностью учитывать общественные интересы - ровно постольку, поскольку такое его право собственности производно от отношений жизни и деятельности народа как права более высокого порядка и связано с исполнением социальной функции собственности.

С понятием основ жизни и деятельности тесно связано понятие природной ренты, которая может распределяться в пользу населения напрямую, как это есть в некоторых зарубежных странах. Впрочем, существующие налоговые и иные формы извлечения государством природной ренты и ее распределение через бюджет на общезначимые социальные нужды тоже могут считаться "приобщением" населения к природной ренте.

Верно замечено: "Пока сохраняется данное конституционное положение, не представляется возможным полностью перевести регулирование отношений, связанных с землей, в сферу гражданского права" <5>. Особый конституционно-правовой статус природных ресурсов объясняется их исключительной экологической, экономической, социальной ролью. По этой причине гражданско-правовая атрибутивность прав на земельные участки и иные природные объекты отражает лишь одну из возможных характеристик (вещно-правовую) и вряд ли является доминирующей, учитывая наличие целого ряда иных юридически значимых признаков - таких, например, как экосистемная и жизнеобеспечивающая значимость, естественное происхождение, незаменимость и невозобновляемость (либо только частичная заменимость и восстановимость) данных объектов недвижимости. Задачи правового регулирования видов (титулов) субъективных прав на земельные участки и другие природные объекты предопределяются исключительными особенностями природных объектов, признанными актом высшей юридической силы и обусловившими возведение отношений по использованию и охране природных ресурсов в ранг основ конституционного строя, что дает основание полагать вещно-правовую характеристику природных объектов соподчиненной конституционно-правовой оценке. При неопровержимости недвижимо-имущественной формальности природных объектов, которая была положена в основу правового регулирования их учета и оборота, в качестве их сущностных характеристик неизменно остаются естественное происхождение, жизнеобеспечивающее значение и связанная с этим особая публичная значимость. Структурное разведение в одной статье Конституции Российской Федерации понятий "основы жизни и деятельности" и "собственность" как по правовому смыслу, так и по субъектному составу возникающих отношений подчеркивает приоритетное значение жизнеобеспечивающей функции природных ресурсов.

--------------------------------

<5> Васильчук Ю.В. К вопросу о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории // Вестник ТвГУ. Серия "Право". 2012. Вып. 30. С. 31 - 42.

Рассматриваемая норма имеет общерегулятивное значение и связующий потенциал для отношений в области природопользования и охраны окружающей среды, оказывая непосредственное влияние на общеотраслевой и институциональные уровни организации правового регулирования экологических отношений.

На наш взгляд, в недостаточной степени реализован потенциал нормы, заключающийся в прямом ее использовании как в правотворческих, так и правоприменительных целях в обоснование общественного интереса в таком использовании и охране природных ресурсов, которые не подрывали бы природную основу жизни и деятельности народов (населения), и в обоснование общественного участия в принятии экологически значимых решений. В качестве примера "недействия" ч. 1 ст. 9 Конституции России с точки зрения состояния действующего законодательства в соответствующей части, касающейся механизмов учета общественного мнения, может быть приведена ситуация длительных массовых общественных протестов против проекта освоения никелевых месторождений в Воронежской области.

В 2012 году были проведены конкурсы на право пользования участками недр федерального значения, победителю которых выданы лицензии на пользование недрами для геологического изучения, разведки и добычи медно-никелевых руд. Владелец лицензий планировал закончить геологоразведку к 2016 г. и далее имеет право построить горно-обогатительный комбинат. Население нескольких районов Воронежской области выступило против реализации такого проекта по причине его близости к заповеднику, влияния на черноземы и общего негативного воздействия на окружающую среду. На стадии предоставления лицензий законодательство не содержит процедур общественного участия, поэтому население не смогло выразить свое мнение юридически формализованно и организовало в последующие годы ряд массовых публичных акций протеста. Общественное мнение также выражалось на созданных общественностью интернет-ресурсах, на заседаниях областной Общественной палаты и в других мероприятиях.

На стадии технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых <6> общественное участие также не предусмотрено. В рамках процедуры государственной экспертизы проектной документации горнодобывающего предприятия (если будет строиться объект, требующий разработки проектной документации) должна быть проведена оценка воздействия проекта на окружающую среду по правилам, установленным Приказом Госкомэкологии России <7>. Несмотря на то что проект такого строительства не подлежит государственной экологической экспертизе, положения ст. 32 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <8> о необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, достаточно для того, чтобы считать эту процедуру частью работ по проектированию, и, соответственно, материалы оценки воздействия должны включать результаты общественных обсуждений проекта. К тому времени инвестором будут вложены определенные средства в геологические исследования, доразведку, а результат общественных обсуждений в процедуре ОВОС может оказаться неблагоприятным для него. Положением об ОВОС предусмотрен выбор различных вариантов проекта в зависимости от высказанного общественного мнения, вплоть до нулевого варианта, однако на практике инвестор вряд ли откажется от проекта.

--------------------------------

<6> См.: Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. N 118 // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1100.

<7> См.: Приказ Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации": зарегистрировано в Минюсте России 4 июля 2000 г. Регистрационный N 2302 // БНА ФОИВ. 2000. N 31.

<8> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Высшие органы судебной власти (Верховный Суд Российской Федерации (далее - ВС РФ) и КС РФ) рассмотрели заявления региональной общественной организации "Русские люди", обратившейся сначала в ВС РФ с кассационной жалобой на решение областного суда по делу об отказе в организации регионального референдума, а затем в КС РФ с жалобой на неконституционность нормы Закона Российской Федерации "О недрах" <9>, примененного в деле, рассмотренном судами общей юрисдикции.

--------------------------------

<9> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Областной суд отказал общественной организации в удовлетворении заявления о признании незаконными Постановления Воронежской областной Думы и решения Избирательной комиссии Воронежской области. Постановлением Воронежской областной Думы вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на областной референдум ("Согласны ли Вы с разработкой никелевого месторождения в Воронежской области в соответствии с принятыми соглашениями между органами государственной власти и бизнес-структурами?"), признан не отвечающим требованиям ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <10>. Областная Дума исходила из того, что предлагаемый инициативной группой для обсуждения на областном референдуме вопрос урегулирован Конституцией России и федеральным законодательством, не относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поэтому не может быть вынесен на референдум. Решением Избирательной комиссии Воронежской области отказано в регистрации инициативной группы общественной организации по проведению референдума Воронежской области по указанному вопросу со ссылкой на Постановление Воронежской областной Думы. Областной суд отметил, что согласно п. 10 ч. 1 ст. 3 Закона Российской Федерации "О недрах" к полномочиям федеральных органов государственной власти относится распоряжение совместно с субъектами Российской Федерации государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации. Участки недр, на которые выданы лицензии, включены в перечень участков недр федерального значения. Суд пришел к выводу, что вопрос о разработке никелевых месторождений урегулирован Конституцией России и федеральным законом и относится к исключительному ведению Российской Федерации. По мнению ВС РФ, областной суд пришел к правильному выводу об ошибочности доводов заявителя о том, что отсутствие этапа согласования с населением, проживающим на соответствующей территории, условий пользования участками недр федерального значения свидетельствует о существовании пробела в правовом регулировании, и оставил апелляционную жалобу общественной организации без удовлетворения <11>.

--------------------------------

<10> См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

<11> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2012 г. N 14-АПГ12-4 // СПС "КонсультантПлюс".

Общественная организация обратилась в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод п. 10 ч. 1 ст. 3 Закона Российской Федерации "О недрах" <12>. По мнению заявителя, оспариваемое законоположение противоречит ст. ст. 11, 15 и 72 Конституции России, поскольку лишает субъекты Российской Федерации и проживающих на их территории граждан возможности участвовать в согласовании условий пользования недрами путем проведения регионального референдума. КС РФ отметил, что Закон Российской Федерации "О недрах" определяет критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения, а также закрепляет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. ст. 2.1, 3 и 4) и, в частности, относит к полномочиям федеральных органов государственной власти распоряжение участками недр, находящимися в исключительном ведении Российской Федерации. Само по себе данное регулирование не может рассматриваться как нарушающее какие-либо конституционные права граждан. Суд указал на то, что отсутствие возможности провести референдум субъекта Российской Федерации по вопросам, которые в соответствии с осуществленным Конституцией России и федеральными законами разграничением полномочий относятся к компетенции федеральных органов государственной власти, не исключает реального участия населения субъекта Российской Федерации в решении соответствующих вопросов и обсуждении этих вопросов в различных формах, а также необходимости учета результатов такого обсуждения государственными органами. Не исключается в данном случае и возможность использования предусмотренных законодательством механизмов судебной защиты. При этом КС РФ сослался на ст. ст. 11, 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды", закрепляющие право граждан обращаться в органы публичной власти с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, право общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, и право подавать в органы публичной власти, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Вывод Конституционного Суда: поскольку в системе действующего правового регулирования не исключается возможность обсуждения населением вопросов, связанных с использованием недр, а также необходимость учета результатов такого обсуждения уполномоченными государственными органами, нет оснований считать, что оспариваемое законоположение нарушает конституционные права граждан в указанном заявителем аспекте.

--------------------------------

<12> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2013 г. N 1337-О // СПС "КонсультантПлюс".

Заметим: то, что не исключается, не закрепляется как конкретные права общественности применительно к принятию решений о разработке недр. Норма ст. 13 ФЗ "Об охране окружающей среды" (при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума) распространяется на решения о размещении объектов, но не на процедуры выдачи лицензий на недропользование. А абстрактное право быть услышанными, как видно, не срабатывает, поскольку работы на месторождении продолжаются. В конечном счете, в данной ситуации не работает ч. 1 ст. 9 Конституции России, из которой, как определил суд, следует, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами предполагают необходимость учета прав и законных интересов граждан, проживающих на соответствующей территории <13>. В литературе высказано заслуживающее внимания мнение: "Следует установить, чтобы публичное обсуждение проектов решений о передаче в пользование природных ресурсов проходило в обязательном порядке" <14>. Это справедливо, если признать, что использование природных ресурсов имеет не только экологическое и экономическое, но и социальное значение.

--------------------------------

<13> Там же.

<14> Солдатенков О.О. Конституционно-правовые аспекты участия населения в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы // Юридический мир. 2006. N 7. С. 34.

Поскольку охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются вопросом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции России), то, на наш взгляд, региональные референдумы в подобных случаях допустимы. Что касается урегулированности вопроса референдума законодательством, то в приведенном примере просматривается его пробельность. Практика запрета региональных референдумов по экологически значимым вопросам в ситуациях, когда экологическая составляющая включена в проекты федерального значения, ведущая свой отсчет с 1997 г., когда ВС РФ было отказано в легитимности областному референдуму по поводу строительства Костромской АЭС, поддерживается всей системой правосудия. В итоге в соотношении публичных экономических интересов федерального масштаба и общественных экологических интересов регионального уровня приоритет отдается первым.

Применение конституционного положения об основах жизни и деятельности должно осуществляться в виде законотворческого ориентира при создании правовых норм и в качестве нормы прямого и непосредственного действия в ходе применения судами норм, так или иначе восходящих к ч. 1 ст. 9 Конституции России, а также в оценке КС РФ достаточности текущего законодательства с точки зрения его соответствия данной конституционной норме.

Как негативную тенденцию в понимании правового смысла и значения, а также и правоприменительной роли положения ч. 1 ст. 9 Конституции России следует считать исключение аналогичной нормы ("Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории") из п. 1 ст. 3 Земельного кодекса <15>. КС РФ отмечал, что земельное законодательство Российской Федерации регулирует отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и данное положение Конституции России следует рассматривать как обусловливающее необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли <16>. Конституционное положение об использовании и охране земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов имеет важное юридическое значение (в т.ч. методологическое, целеобразующее, правоприменительное), а также и социально-политическую значимость и поэтому должно присутствовать в актах текущего законодательства в том или ином виде - в перенесенном из текста Конституции России либо, что предпочтительнее, преломленном применительно к специфике регулируемых природоресурсных отношений.

--------------------------------

<15> См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (часть I). Ст. 4235.

<16> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 г. N 387-О // ВКС РФ. 2004. N 1; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 г. N 931-О-О // ВКС РФ. 2011. N 2.

Литература

1. Бринчук М.М. Эколого-правовой механизм: понятие и сущность // Экологическое право. 2013. N 3. С. 12 - 19.

2. Васильчук Ю.В. К вопросу о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории // Вестник ТвГУ. Серия "Право". 2012. Выпуск 30. С. 31 - 42.

3. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е издание, пересмотренное / Под ред. В.Д. Зорькина. М.: НОРМА; Инфра-М, 2011. 634 с.

4. Несмеянова С.Э. Конституционно-правовое регулирование экологических отношений в Российской Федерации // Бизнес, менеджмент и право. 2015. N 1. С. 62 - 65.

5. Солдатенков О.О. Конституционно-правовые аспекты участия населения в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы // Юридический мир. 2006. N 7. С. 31 - 39.