Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации (В.Д. Зорькин, Журнал российского права, N 12, декабрь 2004 г.)

Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации (В.Д. Зорькин, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2004 г.)

Проблема судебного прецедента актуальна не только в области юридической науки. Это одна из кардинальных проблем развития современного права - и в смысле правотворчества, и в смысле правоприменения. Правотворческая деятельность судов в правовой системе России формально (официально) не признается, в доктрине интерпретируется противоречиво, но реально существует и через высшие судебные инстанции влияет на развитие права, так же как это имеет место и в ряде других стран Европейского континента (Греция, Италия, Нидерланды, ФРГ и др.). Действующая Конституция России (ст. 126 и 127) не придает обязательного характера разъяснениям Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам судебной практики. Вместе с тем традиция судебного правоприменения стремится сохранить за ними такой характер. Решения и разъяснения этих судов в системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов оказывают значительное влияние на последующие судебные решения и в определенной мере фактически приобретают прецедентное значение, способствуя в правоприменительной практике судов формированию оптимальных моделей для последующих судебных решений по конкретным делам. Тем не менее в силу Конституции РФ (ст. 118 во взаимосвязи со ст. 120, 125, 126 и 127) суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в том числе Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, при рассмотрении конкретного дела принимают решение в соответствии с законом. Если же суд при рассмотрении дела в любой инстанции придет к выводу о несоответствии Конституции применяемого им закона, он обязан обратиться в Конституционный Суд и приостановить производство по делу. Конституционный Суд РФ дает общеобязательное, нормативное толкование Конституции, прекращает действие признанных им не соответствующими Конституции нормативных актов или не допускает их вступления в силу (нератифицированный договор РФ) либо, признавая закон не противоречащим Конституции, дает такое его толкование (путем выявления его конституционно-правового смысла), которое служит непременным условием его конституционности, и имеет, стало быть, нормативное значение для всех правоприменителей, в том числе судов общей юрисдикции.

Решения Конституционного Суда, в результате которых нормативные акты, признанные неконституционными, утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же общее значение (как и нормативные акты), не присущее по своей природе правоприменительным актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов (постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации"). Таким образом, решения Конституционного Суда по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов высокого уровня имеют, по сути, нормативный характер (обладают нормативной силой) и как таковые приобретают прецедентное значение.

Прецедент и правовые позиции Конституционного Суда

Некоторые существенные признаки решений Конституционного Суда сближают их с прецедентами. Так, его решения распространяются не только на конкретный случай, но и на все аналогичные случаи и имеют официальный характер, делающий их реализацию обязательной на всей территории страны. Поскольку Конституционный Суд обладает самостоятельной правотворческой функцией, следует признать, что его решения приобретают прецедентный характер и становятся источниками права. Логика такого подхода закономерна для стран, проводящих радикальные социальные, экономические и политические реформы. Нормативное регулирование в таких странах находится в постоянном противоречивом развитии: то отстает от проводимых реформ, то опережает их, что вызывает потребность в конституционализации отраслевого и регионального законодательства, то есть во встраивании его в непротиворечивую правовую систему, основанную на верховенстве Конституции. Создание значимых прецедентов в этой ситуации играет важную и даже направляющую роль. Особенно наглядно прецедентный характер решений Конституционного Суда проявляется при разрешении правовых коллизий, возникающих в связи с фактами противоречия национального законодательства международному, регионального - общефедеральному, отраслевого - конституционному. Создание прецедентных решений в ходе осуществления конституционного судопроизводства - один из основных механизмов правовой модернизации. Именно в рамках такого подхода правовые позиции Конституционного Суда (отражающиеся в его решениях) можно сопоставить с ratio decidendi в английском праве.

Прецеденты в деятельности Конституционного Суда, по сути своей, являются необходимым регулятором в условиях, когда проводятся радикальные реформы, а значит, коренным образом меняется законодательство, и в то же время обеспечивают стабильность права. Тем самым посредством практики Конституционного Суда право одновременно выполняет как функцию стабилизации (консервативная функция), так и функцию развития (динамики). Практика показала, что, создавая значимые прецеденты в самых болевых точках проводимых реформ, Конституционному Суду удается сохранять стабильность в обществе и вместе с тем не препятствовать инновациям. Наиболее убедительно это проявляется в правовых позициях Конституционного Суда, касающихся вопросов социальной защиты (жалобы по таким вопросам занимают по количеству одно из первых мест среди всех обращений граждан в Конституционный Суд за последние десять лет). Основываясь на положениях Конституции, Конституционный Суд сформулировал и неоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере. Необходимо это для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет реализовано. При этом необходимо подчеркнуть, что в своих решениях и выработанных правовых позициях Конституционный Суд, выполняя стабилизирующую функцию в вопросах реализации принципа социального государства, вместе с тем учитывает уровень реальных экономических возможностей нашей страны на современном этапе ее развития и исходит из необходимости нахождения конституционного баланса конкурирующих прав и интересов, с тем чтобы были надлежащим образом защищены социальные права граждан и в то же время не закрыты пути для проведения реформ, в том числе в сфере социальной политики.

Правовые позиции Конституционного Суда наряду с их прецедентным характером имеют преюдициальную силу для всех судов. Если определенная норма отраслевого законодательства признана неконституционной, то она тем самым утрачивает юридическую силу и становится недействительной; при этом не только она, но и подобные ей по содержанию нормы других нормативных актов не могут применяться судами. Вместе с тем решения Конституционного Суда с содержащимися в них правовыми позициями - и не прецеденты, и не преюдиция в чистом виде ни для самого Конституционного Суда, ни для других органов. Это нормативные акты особого рода, имеющие определенные прецедентные и преюдициальные свойства. Правовые позиции Конституционного Суда, содержащиеся в решениях, фактически отражают его особого рода правотворчество. Решения Конституционного Суда с содержащимися в них правовыми позициями занимают особое место в общей системе источников права России. Итоговые решения Конституционного Суда связаны с толкованием Конституции, которое может быть специальным (в специальной процедуре о толковании того или иного положения Конституции) или казуальным (инцидентным) - в остальных делах, разрешаемых Конституционным Судом, в том числе при проверке конституционности законов. Юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда превышает юридическую силу любого закона, а соответственно, практически равна юридической силе самой Конституции, которую уже нельзя применять в отрыве от итоговых решений Конституционного Суда, относящихся к соответствующим нормам, и тем более вопреки этим решениям. Здесь уместно вспомнить замечание американского судьи о том, что "Конституция - это то, что о ней говорят судьи". Таким образом, любое толкование высшего закона страны, которое дается Конституционным Судом в его правовых позициях, имеет конституционную силу.

Трансформация правовых позиций Конституционного Суда во времени

Решение Конституционного Суда окончательно, не подлежит обжалованию и пересмотру. В то же время Конституционный Суд не связан жесткими рамками ранее принятых правовых позиций. Это обусловлено тем, что изменение жизненных реалий может приводить и к отступлению от ранее сформулированных правовых позиций, поскольку Конституционный Суд, применяя и истолковывая Конституцию, выявляет не только "букву", но "дух" тех или иных ее положений на каждом новом этапе развития и тем самым приспосабливает ее к меняющимся отношениям в обществе ("живое право", "живая" Конституция). В таком случае корректировка ранее сформулированных правовых позиций не означает отмены уже принятого решения и не приводит к пересмотру в целом практики Конституционного Суда. Его решение сохраняет юридическую силу и не подлежит пересмотру. Остается в силе и сформулированная в нем правовая позиция. Конституционный Суд может вернуться к ней в будущем, когда она будет соответствовать новым жизненным реалиям.

Механизм отхода от ранее сформулированных правовых позиций содержится в ст. 73 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и в § 40 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации. Следует отметить, что такой механизм существует не только в российском праве. Аналогичный механизм закреплен в Законе о Федеральном конституционном суде Германии и в § 48 его Регламента. В качестве примера изменения правовых позиций можно привести дела Конституционного Суда о проверке конституционности положений Таможенного кодекса РФ (о допустимости внесудебной конфискации имущества). Палата Конституционного Суда 20 мая 1997 г. вынесла постановление, в котором признала соответствующими Конституции положения п. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса, предусматривающие право таможенных органов конфисковывать имущество в качестве санкции за совершенное правонарушение. Сформулированная в резолютивной части постановления правовая позиция обусловливала конституционность указанных законоположений наличием гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения. 11 марта 1998 г. пленум Конституционного Суда в постановлении по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях признал соответствующие законоположения неконституционными исходя из того, что конфискация имущества может иметь место только в судебном порядке. Эта правовая позиция также была приведена в резолютивной части постановления. Соответствующим образом Конституционный Суд истолковал положение постановления от 20 мая 1997 г., согласно которому "акт суда является итогом решения вопроса о лишении лица его имущества". В результате можно считать, что по вопросу о конфискации имущества актуальная правовая позиция Конституционного Суда выражена в постановлении пленума от 11 марта 1998 г. Дело, по которому вынесено это постановление, не случайно принял к своему производству пленум Конституционного Суда, хотя в самом решении и нет ссылки на ст. 73 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Отход от ранее выраженных правовых позиций имел место и при проверке конституционности законоположений о приватизации жилья (решение Конституционного Суда по "коммунальным квартирам", принятое в 1998 году). Допустимость отхода от ранее принятых правовых позиций сформулировал и Европейский Суд по правам человека. При выработке решения по новому делу Конституционный Суд использует ограничительное или расширительное толкование ранее сформулированных правовых позиций.

Значение принципов и норм международного права, правовых позиций Европейского Суда по правам человека для практики Конституционного Суда России Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; эти принципы и нормы, а также международные договоры России являются составной частью ее правовой системы; при этом международный договор имеет приоритет перед законом в случае их коллизии (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17 Конституции). Так, в настоящее время в правовую систему России инкорпорирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Конституция РФ заключает в себе механизм, позволяющий вводить в отечественную правовую систему новые принципы и нормы, равно как и международные договоры по мере их возникновения, а также обновлять существующие - по мере их развития. Она не предусматривает полной подчиненности российских законов международным договорам. Иными словами, международный договор не отменяет национальный закон - приоритет нормы договора над нормой закона имеет место только в сфере правоприменения. Ни Конституция, ни Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не обязывают Конституционный Суд применять в своей деятельности иные, помимо Конституции, источники. Тем самым допускается вывод о том, что Конституционный Суд, анализируя поставленные перед ним вопросы права, должен использовать в качестве кодекса и правового эталона лишь букву Конституции, свое понимание этой буквы. Однако в практике Конституционного Суда с самого начала его деятельности утвердился подход, когда общепризнанные принципы и нормы международного права используются в качестве эталона, сообразуясь с которым, в государстве осуществляются права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией. Конституционный Суд не только привлекает международно-правовую аргументацию в качестве дополнительного довода в пользу своих правовых позиций, вырабатываемых на основе Конституции, но и использует ее для разъяснения смысла и значения конституционного текста.

Так, в декабре 2003 г. федеральным законодательством был исключен институт конфискации как дополнительный вид наказания из уголовного законодательства. Это значительно ограничило возможности выполнения Российской Федерацией своих международно-правовых обязательств по целому ряду конвенций, участницей которых она уже является (Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.; Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г.; Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г.; Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г.) и которые готовятся к ратификации (Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.; Конвенция ООН против коррупции от 9 декабря 2003 г.). Конституционный Суд в своем Определении от 8 июля 2004 г. N 251-О отметил, что в настоящее время институт конфискации имущества в сфере уголовной юстиции регулирует норма, содержащаяся в п. 1 ч. 3 ст. 81 УПК Российской Федерации (институт конфискации имущества, признанного вещественным доказательством по уголовному делу). Данная норма, будучи по своей природе и сущности нормой уголовно-процессуального законодательства как самостоятельной отрасли в системе законодательства Российской Федерации, имеет собственный предмет правового регулирования - институт вещественных доказательств в уголовном судопроизводстве. Данная норма, обеспечивая выполнение Российской Федерацией принятых на себя международно-правовых обязательств применительно к сфере уголовно-процессуального законодательства, не подменяет и не может подменять собой нормы уголовного закона, которыми и только которыми конфискация устанавливается в качестве уголовного наказания, и, соответственно, не исключает урегулирование вопросов конфискации в сфере уголовного законодательства с учетом предписаний названных конвенций. Исходя из указанной правовой позиции, урегулирование вопросов конфискации в сфере уголовного законодательства предполагает не просто восстановление исключенной ст. 52 Уголовного кодекса РФ в прежнем виде, а введение уголовно-правового института конфискации в новой редакции, соответствующей требованиям названных конвенций. В силу ст. 32 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский Суд по правам человека имеет право решать все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней. Поэтому правовые позиции Европейского Суда, излагаемые им в решениях при толковании положений Конвенции и Протоколов к ней, и сами прецеденты Европейского Суда для Российской Федерации носят обязательный характер. Как справедливо отмечают специалисты, все более активное внедрение элементов прецедентного права свидетельствует об углублении интеграции судебной системы России в международное судейское сообщество.

Российская Федерация официально признала обязательной юрисдикцию Европейского Суда по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. Поэтому российским судам необходимо учитывать в своей деятельности прецедентную практику Европейского Суда по правам человека. Конституционный Суд в ряде своих постановлений (в частности, от 27 июня 2000 г. N 11-П, от 12 марта 2001 г. N 4-П, от 30 июля 2001 г. N 13-П и др.) ссылается на решения Европейского Суда, которые фактически оцениваются им как источник права. Но каким образом должен действовать Конституционный Суд, когда Россия сталкивается с необходимостью исполнения решений Европейского Суда, вынесенных в отношении ее по существу? Как известно, в соответствии с Конвенцией решения Европейского Суда влекут за собой обязательства принятия "действенных мер для предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных нарушениям, выявленным решениями Суда". Согласно правовой позиции Конституционного Суда, зафиксированной в постановлении от 2 февраля 1996 г. N 4-П, принятом еще до ратификации Конвенции Россией, решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Российской Федерации, что позволяет последним повторно рассматривать дела в целях изменения ранее состоявшихся решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной инстанцией. Учитывая данное решение, можно утверждать, что в Российской Федерации создана правовая база для судебного пересмотра дел, если такая необходимость возникнет при исполнении решений Европейского Суда. Несмотря на все еще ведущиеся научные дискуссии о прецеденте, в России нет принципиальных препятствий для реализации решений Европейского Суда в судебной практике. Вопрос лишь в том, как оптимально сконструировать механизмы такой реализации. Возможен следующий порядок исполнения решений Европейского Суда: если решения касаются конкретных дел и их исполнение не требует изменений в правовом регулировании, то прерогатива их исполнения у Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые пересматривают соответствующие решения, вынесенные национальными судами. Если же защищаемые Конвенцией права и свободы нарушены законом, примененным в конкретном деле, то есть если речь идет о дефектах закона, то вопрос о судьбе данного закона, о проверке его конституционности разрешается Конституционным Судом РФ. Таким образом, Конституционный Суд в своей практике, при проверке законов и иных нормативных актов, принимает решения и вырабатывает правовые позиции, опираясь в том числе на Конвенцию и ее толкование Европейским Судом.

Как судебный орган конституционного контроля Конституционный Суд РФ ориентирует развитие правовой системы России, ее законотворчество и правоприменительную практику в целом в направлении соответствия современному пониманию прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Этим Конституционный Суд играет важную роль в становлении и упрочении российского права как составной части единого европейского правового пространства, основанного на данной Конвенции. Конституционный Суд России внимательно относится к практике конституционных судов других государств, изучает наработанные ими правовые позиции по всем вопросам, оказывающимся в поле зрения судебного конституционного контроля. Это предохраняет от губительной изоляции, позволяет принимать решения с учетом того огромного опыта, который накоплен зарубежными конституционными судами, то есть в контексте всего общеевропейского конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами, которые призваны быть хранителями и гарантами современного конституционного строя, основанного на принципах правового государства и господства права.

В.Д. Зорькин, председатель Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ "Журнал российского права", N 12, декабрь 2004 г.